工程咨询概论：1.3工程项目管理

一、工程项目

（一）项目的定义

（1）定义 项目是一种临时性的创造一项唯一产品或服务的任务。

（2）内涵 包括三个方面，一是项目的临时性；二是项目的唯一性；三是项目是一项工作任务而不是目的物或者其他。

（二）项目的性质

1.相对性

（1）含义 项目是一项任务，任务是相对承担者而言的，不同的主体有不同的任务。

（2）意义 明确项目的相对性，有助于界定项目的范围、目标和利益群体。

2.临时性

（1）含义 项目都是在一个时间段内存在。

（2）意义 明确项目的临时性，有利于项目管理机制、机构、模式和手段的选择。

3.目标性

（1）含义 投资项目必须有明确的建设目标，这是项目实施和管理的工作方向。

（2）意义 明确项目的目标性，有利于确定项目实施和管理工作的方向。

4.约束性

（1）含义 项目的建设受到各种因素和条件的限制。

（2）意义 明确项目的约束性，有利于分析项目的条件，更好地实施项目。

5.周期性

（1）含义 任何项目都是一个从开始到实施到最后终结的过程。

（2）意义 明确项目的周期以及各个阶段的任务，有利于统筹安排，建立科学的项目管理体系。

（三）项目的称谓

在我国投资建设活动中，不同管理部门和项目管理阶段，对项目有不同的称谓。它们之间既有相同的含义，又有一些区别。

（1）投资项目 包括两类：一类是兴工动土的建造工程，如工厂、铁路、公路、矿山、水电站等；另一类是单纯设备购置，如购买飞机、车船等。

（2）建设项目 依次划分为单项工程、单位工程、单元工程。

（3）工程项目 在实际工作中，工程项目有时等同于建设项目，是勘察设计、施工和竣工时常用的项目称谓。

教材中所讲工程项目主要是指为某一特定目的而进行投资建设，并含有一定建筑或建筑安装工程，形成固定资产的项目，等同于“固定资产投资项目”。

（四）工程项目类型

（1）按项目性质，分为新建项目、扩建项目、改建项目。

（2）按项目的用途，分为生产性项目、非生产性项目。

（3）按投资来源，分为政府投资项目、企业投资项目、利用外资项目及其他投资项目。

（4）按行业，分为工业项目、交通运输项目、农林水利项目、社会事业项目等。

（5）按运营性质，分为经营性项目和非经营性项目。

（6）按经济特征，分为竞争性项目、基础设施项目和公益性项目。

（五）国际上一般的项目分类及关注点

国际上项目的分类主要以项目的产出物性质、服务对象、主要效益特点、对社会的贡献、资金来源等几个方面为依据。具体分类见表1-1。

表1-1 国际项目类型及特点

二、项目周期划分

在国际上，各个国际组织、金融机构和一些国家的投资体制、投资运行模式和工作程序不同，其对项目周期的阶段划分也不尽相同。

联合国工业发展组织、国际金融组织、欧盟及我国的项目周期划分与管理如下：

（一）联合国工业发展组织项目周期划分

从资金投入—产出循环的角度，将项目周期划分为三个时期：投资前时期、投资时期和生产时期（见表1-2）。

表1-2 联合国工业发展组织项目周期划分

（二）世界银行项目周期划分

从贷款流转、使用与管理角度，将项目周期细化为六个工作阶段，包括项目立项、项目准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督以及项目后评价（见表1-3）。

表1-3 世界银行项目周期划分

（三）欧盟项目周期划分

从投资决策机制的角度，把项目周期分为规划、选项、评估、融资、实施、后评价六个阶段。

六个阶段的划分依据是：发展战略文件、预可行性研究、可行性研究、项目融资建议书、工程进度及监测报告、总结评价报告和专题报告。工程咨询将在决策过程的各个阶段中，为出资人项目管理提供服务。

（四）我国项目周期划分

根据我国投资管理体制和项目建设程序，投资项目周期划分如下：

1.前期阶段

（1）定义 政府投资项目从项目策划起，到批准可行性研究报告为止；企业投资项目从项目策划起，到项目申请报告核准为止。

（2）主要工作 政府部门：编审项目建议书（或初步可行性研究报告）和可行性研究报告，咨询评估，最终决策项目和方案。

企业：项目规划，勘察，进行机会研究和可行性研究，编审项目申请报告，咨询评估等。

2.准备阶段

（1）定义 从项目可行性研究报告或项目申请报告批准、核准起，到项目正式开工建设为止。

（2）主要工作 工程设计、筹资融资、对外谈判、招标投标、签订合同、征地拆迁及移民安置、施工准备。

3.实施阶段

（1）定义 从投资项目的主体工程破土动工起，到工程竣工交付运营止。

（2）主要工作 建筑工程施工、设备采购安装、工程监理、合同管理、生产准备、试生产考核、竣工验收等。

4.运营阶段

（1）定义 从项目竣工验收交付使用起，到运营一定时期（非经营性项目）或回收全部投资（经营性项目）为止。

（2）主要工作 正常生产运营、项目后评价、偿还贷款、更新改造等。

三、工程项目投资建设管理程序

（一）含义

是指有关行政部门或主管单位按投资建设客观规律、项目周期各阶段的内在联系和特点，对工程项目投资建设的步骤、时序和工作深度等提出的管理要求。

工程项目投资建设程序，由客观规律性程序和主观调控性程序构成。

（1）客观规律性程序是指由投资建设内在联系所决定的先后程序。

（2）主观调控性程序是指有关行政管理部门按其调控意愿和职能分工制定的管理程序。

（二）审批制项目、核准制项目、备案制项目

我国政府投资主管部门对不同投资主体建设的工程项目实行分类管理，将工程项目划分为审批制项目、核准制项目、备案制项目。

（1）审批制项目 使用政府性资金投资建设的项目。(www.xing528.com)

（2）核准制项目 《政府核准的投资项目目录》范围内的项目。

（3）备案制项目 不使用中央政府性资金或地方政府投资的、《政府核准的投资项目目录》范围外的企业投资项目，以及外商投资和境外投资大额用汇及资源开发项目之外的所有企业投资项目。

注：

（1）资源开发类项目 在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。

（2）大额用汇类项目 中方投资用汇额1亿美元及以上的境外投资项目。

（三）不同类别工程项目的投资建设管理程序

1.审批制项目管理程序

（1）项目单位向发展改革委等项目审批部门报送项目建议书。

（2）项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护等政府部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续。

（3）项目单位向发展改革委等项目审批部门申报可行性研究报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件。

（4）项目单位依据可行性研究报告批复文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。

（5）项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

2.核准制项目行政管理程序

（1）项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续。

（2）履行相关手续后，项目单位向发展改革委等项目核准部门申报核准项目申请报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件。

（3）项目单位依据项目核准文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。

（4）项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

3.备案制项目行政管理程序

（1）项目单位向发展改革委等备案管理部门办理备案手续。

（2）分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环境影响评价审批手续。

（3）项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

4.外商投资项目行政管理程序

（1）项目范围 中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目。

（2）外商投资项目依据《外商投资项目核准暂行管理办法》进行核准，其主体为各级发展改革部门。

（3）外商投资项目核准分级管理

1）总投资额（包括增资额，下同）3亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资额5000万美元及以上的限制类项目，由国家发展和改革委员会核准。

2）总投资额5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资额1亿美元及以上的限制类项目由国家发展和改革委员会对项目申请报告审核后报国务院核准。

3）总投资额3亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资额5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，不得下放。

5.境外投资项目行政管理程序

（1）项目范围 国内各类法人（投资主体）直接在境外（包括香港、澳门特区及台湾地区）及其通过在境外控股的企业或机构在境外进行的投资（包括新建、购并、参股、增资、再投资）项目。

（2）境外投资资源开发类和大额用汇项目实行核准制，其他实行备案制

1）中方投资额3亿美元及以上的资源开发类项目、中方投资用汇额1亿美元及以上的大额用汇项目由国家发展和改革委员会核准。

2）中方投资额3亿美元以下的资源开发类项目、中方投资用汇额1亿美元以下的大额用汇项目，由省级发展改革部门核准，不得下放。

3）前往未建交、受国际制裁国家，或前往发生战争、动乱等国家和地区的投资项目，以及涉及基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等特殊敏感行业的境外投资项目，不分限额，由省级发展改革部门或中央管理企业初审后报国家发展和改革委员会核准，或由国家发展和改革委员会审核后报国务院核准。

6.利用国际金融组织和外国政府贷款项目行政管理程序

（1）项目范围 国外贷款投资项目，包括借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目。

（2）管理程序

1）国家发展和改革委员会根据国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求编制国外贷款备选项目规划。

2）国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业按规定程序，向国家发展和改革委员会申报纳入国外贷款规划的备选项目。

3）纳入国外贷款备选项目规划的项目，区别不同情况履行审批、核准或备案手续：

①由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理。

②由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家发展和改革委员会的有关规定执行，审批权限不得下放。

③由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，视同企业投资项目，若属于《政府核准的投资项目目录》的项目，按照核准制的规定办理；若属于《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。

7.中央预算内投资补助和贴息项目行政管理程序

（1）申请中央预算内投资补助和贴息的项目，由省级发展改革部门统一组织筛选，完成项目前期管理工作后，向国家发展和改革委员会上报资金申请报告，由国家发展和改革委员会审批。

（2）国家发展和改革委员会安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金原则上不超过2亿元，超过2亿元的按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展和改革委员会审批可行性研究报告；超过3000万元且占项目总投资比例50%以上的，同上；3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，国家发展和改革委员会只审批资金申请报告。

四、工程项目决策咨询

（一）工程项目决策的概念与功能

1.概念

简述为“三定”，即定建设项目、定建设方案、定建设时序（见表1-4）。

表1-4 工程项目决策“三定”

2.工程项目决策责任

按“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则，不同投资主体承担相应的决策责任。

（1）企业使用自有资金建设的非核准类项目，其前期各阶段策划成果的采用和最终“三定”，由企业自主决策并自担责任。

（2）政府投资建设项目，其前期策划成果的采用和最终“三定”由政府（出资人）决策并承担责任。

（3）政府机关核准企业投资项目，仅对核准的内容负责，项目的其他方案、内容（如市场前景、工程技术方案、资金筹措、财务效益、投资风险等）由企业决策并自担责任。

3.工程项目决策的依据

（1）国民经济和社会发展规划。

（2）有关法律法规和方针政策。

（3）宏观经济调控意图。

（4）项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告。

（5）咨询评估报告。

（6）专家咨询意见和社会公示、听证结果。

（二）政府投资项目决策

（1）我国对政府投资项目实行审批制管理，由投资主管部门负责项目决策。中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间，根据项目性质、资金来源和事权安排划分项目审批权限。

（2）政府投资项目应按严格的管理程序，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算和开工报告进行审批。审批过程中应经过符合资质要求的工程咨询单位进行评估论证。对特别重大的项目还应实行专家评议制度；对重大公益性项目和对经济、社会、环境有重大影响的项目，实行听证制度和政府投资项目公示制度。

（三）政府对企业投资项目的核准决策

（1）对企业投资项目提交的项目申请报告，投资主管部门主要从维护经济安全、合理开发资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，还应从市场准入、资本项目管理等角度进行核准。政府有关部门通过制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序、办理时限和进行听证、公示的项目类型。

（2）基本建立现代企业制度的特大型企业集团建设的工程项目，可以按项目单独申请核准，也可以编制中长期发展建设规划，经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《政府核准的投资项目目录》内的项目，不再另行申报核准，只办理备案手续。

（3）实行备案制的项目，按属地原则由企业向地方政府投资主管部门申请备案，并据此依法办理规划、土地、环保等许可手续。

（四）企业投资项目决策

企业投资建设项目，属于自主决策范围内事项的，决策权由企业行使，决策程序、方法由企业自定。各级政府有关主管部门不得截留企业的投资决策自主权。