人大工作中的权力监督原理

我国古代社会自秦朝起就确立了权力监督机构和权力监察制度，御史监察和谏官言谏是其最主要的两大部分。秦汉以后，御史逐渐演变为监察官员，拥有对一切官僚进行全面监督并独立于行政系统之外的权力。御史敢于行使监察大权，政府官吏就不敢或不能过分滥用权力。封建社会中的权力监督制度成熟于唐代。唐代官吏监督制度除包括御史台系统外，还有由尚书都省主持而同时受到中书、门下两省监督的考功制度和由尚书左右丞及刑部尚书分管的勾检制。“谏官”又称“谏臣”，指规谏君过之臣、劝谏天子过失之官。国家设立谏官的目的，就是让他讲话，所以谏官是言者无罪的，讲错了也不要紧，所谓“谏言不咎，谏官不罪”。中国的谏官制度源远流长，自周代设“保氏”以降，各朝皆有谏官设置，虽然其名称有异，作用各别，但谏议制却一以贯之。

西方国家的权力监督体系，是随着权力制衡学说的产生和发展而演进的，其权力监督体制与权力制衡学说紧密相连。早在古希腊、古罗马时期，国家权力制衡思想就已经萌芽。古希腊哲学家、思想家柏拉图在《法律篇》中就提出了权力制约思想。他说，如果把全部统治权集中在一个人手中将是毁灭性的，任何国家都需要在几个方面之间划分权力。亚里士多德则提出著名的政体三要素论。他在《政治学》一书中明确指出：“一切政体都有三个部分或要素……三者之中第一个部分或要素是与公务事务有关的议事机构，第二个要素与各种行政官职有关，它决定应该由什么人来主宰什么人或事，和应该通过什么样的方式来选举各类官员，第三个要素决定司法机构的组成。”这可以说是政治学说史上对国家权力最早的一种明确的划分。古罗马思想家西塞罗则初步阐述了共和政体中的各种权力相互制约和平衡的思想。他设计了一个使国家权力均衡的“四权分立”模式。在元老院、执政官和平民大会三种权力之间，在立法、行政、司法、监察机关之间都存在比较严格的制约关系，相互牵制，保持一种平衡的态势。但西塞罗关注的重点是对行政权力的限制，这一思想具有普遍意义。

19世纪末至20世纪中叶，西方国家逐步形成了比较完备的权力制衡学说。英国思想家洛克是近代资产阶级分权学说的最早提出者。他将权力分为立法、执法和对外三种权力。孟德斯鸠则揭示了权力的本质特征，他指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”他在洛克分权思想的基础上，进一步提出了分权与制衡学说，并将国家权力分为立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠认为三权不但要分立，而且要相互制约。

杰斐逊提出立法、行政、司法三权分立并相互制衡以防止暴政，并且坚持联邦政府与地方政府纵向分权的主张。汉密尔顿则突出了“三权”相互牵制与平衡的原则，不仅要做到“三权分立”，还要确保三个权力部门的互相牵制、渗透、监督。杰斐逊和汉密尔顿一起，确立了近代资本主义严格意义上的三权分立学说。但是，三权分立只是分权制衡的权力配置模式，不是权力运行的本质。当然，我们也应当看到，分权制衡、互相监督的权力配置模式，是人类社会创造的制约权力的有效方法，是人类社会共同的政治文明成果。

马克思、恩格斯在批判地吸收了资产阶级分权制衡学说合理成分的基础上，提出了一系列权力制约与监督思想。首先，马克思、恩格斯从社会决定国家的理论出发，完整地论证了社会制约、监督国家的必要性。国家从属于社会的地位，决定了国家必须接受社会的制约和监督。社会作为公共权力所有者通过多种途径来制约、监督国家，使国家真正成为服务于社会利益的工具。社会对国家权力的制约监督，实质上就是人民群众对国家及其代理人的监督。

其次，马克思、恩格斯通过对巴黎公社政权建设实践的研究，提出了一系列无产阶级国家加强权力制约与监督的设想。一是无产阶级的代议制是权力制约与监督的体制基础。在马克思看来，普选本身就是权力制约与监督的重要形式。他认为，巴黎公社的选举制度：“从来还没有过在选拔上进行得这样认真仔细的选举，也从来没有过这样充分地代表着选举他们的群众的代表。”二是人民掌握监督权是实现权力制约监督的重要保障。马克思指出：“每一个选出的代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束……如果用等级授职制取代普选制，那是最违背公社精神不过的。”恩格斯为《法兰西内战》单行本写导言时，论述道：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人——这种现象在至今所有的国家中，都是不可避免的。公社采取了两个正确的方法，其中之一就是把行政、司法和国民教育方面的一切职能交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”为了防止公仆变为主人这种现象的出现，有效方法之一就是人民掌握监督罢免权。

列宁对权力的监督与制衡也有深入思考。首先，他强调发挥人民群众的监督主体作用。列宁指出无产阶级民主的本质，就是要吸收群众参加管理。在代议制民主体制下，无产阶级最广泛的最真实的民主的重要体现，就是实行人民群众对于国家政权和党组织的有效监督、控制。列宁特别强调要真正赋予人民群众以罢免权：“任何由选举产生的机关或代表会议只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”并指出，罢免权是“直接、彻底和立即见效的民主原则”。其次，强调提高权力监督机构的地位。一方面，列宁提出要改组党的监察委员会，提高中央监察委员会在整个政治体制中的地位和作用。另一方面，他提出要改进和加强工农检查院的职能。列宁说：“工农检查院本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构”，“把它的地位提得特别高，使它的领导具有中央委员会的权力”。列宁这些思想的核心就是要健全党和国家的监督机制。最后，强调监督重点是党和国家最高权力。十月革命后的苏联形成了过度集权的政治体制。针对这种情况，列宁认为，首先是监督国家机关和高级领导，其次才是一般机关及其领导干部。列宁重视监督领导干部的思想，对后来社会主义国家权力制约监督机制建设发挥了方向性的指导作用。

我国是人民民主专政的社会主义国家，由于受物质条件、文化程度、管理水平的限制，社会主义民主发展的程度还未能达到经典作家设想的“通过人民自己实现的人民管理制”以及“普遍吸收劳动者管理国家”的理想境界，致使现阶段人民管理国家和社会公共事务的权力只能通过选举委托给自己的代表去行使。这种权力主体与行使权力主体相对分离的状况与经典理论客观上要求两者保持高度的一致性相背离，其结果是权力行使者难免滥用权力。正如列宁所指出的，在公共职务不能由人民直接担任时，他们将“受人民的特别监督，成为由人民选举，一经人民要求即可撤换的代表”。这种“特别监督”的实质就是权力所有者对权力行使者的制约。这正是我国建立权力监督制度的重要理论来源。(www.xing528.com)

1945年7月，国内著名的民主人士黄炎培先生访问延安时，对毛泽东阐述了这样一段推心置腹的话：“一人、一家、一团体、一地方乃至一国，其兴也勃焉，其亡也忽焉。大凡初时，聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，但最终政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求荣取辱的也有。总之，没有能跳出这个周期律的支配。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出一条新路，来跳出这个周期律的支配。”毛泽东听了这段话之后，当即胸有成竹地回答说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期律的支配，这条新路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这就是毛泽东与黄炎培的“延安窑洞对”。毛泽东认为人民是民主的主体，是国家权力的来源和终极所有者。毛泽东认为民主意味着“人民当家作主”，是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主；其实质在于“人民”和“权力”的结合，确立人民当家作主的政治制度。人民当家作主，在国家政治生活中居于主体地位，决定了人民是国家权力的最终所有者和源泉，党和国家的一切权力都来源于人民。毛泽东认为没有什么“天赋人权”，只有“人赋人权”，“我们的权是老百姓赋予的”。但是，国家权力又不可能完全由全体中国人来执掌，而只能由代表人民的国家机关及其工作人员来行使，这就产生了国家权力所有者与行使者的分离。在这种情况下，人民必须拥有国家权力及其服务的最终决定权、知情权、评价权和监督权，来确保党政机关及其工作人员的人民公仆地位，使其对人民负责、为人民服务、受人民监督。毛泽东认为党政领导干部只是接受人民委托行使权力的人民的公仆，必须“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发而不是从个人和小集团的利益出发，向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点”。这就决定了“一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。“我们的责任是向人民负责。每句话每个行动每项政策都要适合人民的利益，如果有了错误一定要改正，这就是向人民负责。”“中国共产党是为民族为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图，它应该受人民监督而不应该违背人民的意志。它的党员应该站在民众之中而不应该站在民众之上。”

邓小平非常重视人民的民主监督权利。在新中国成立之初，邓小平就充分认识到“对于党的组织和党员实行严格的监督”的重要性。他反复解释和强调，共产党是执政党，威信很高，有大量的党员居于领导地位，组织和领导社会主义建设对我党来说是一门新课程。在此情况下“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。

邓小平认为，对政府及其工作人员进行批评、申诉、控告、检举等形式的监督，是宪法赋予每一个公民的民主权利。对人民的监督权利，邓小平要求“必须坚决保障，任何人不得侵犯”。扩大群众的监督很重要，“不搞群众监督就更危险了”。他的这一番忠告，在今天仍具有深刻的现实意义。

邓小平从历史的经验教训和他本人的政治生涯中深深地体会到，搞好监督“制度是决定因素”，并且提出制度问题与领导人的思想作风相比更带有根本性。他语重心长地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”鉴于此，邓小平特别强调要加强监督制度建设。邓小平说，“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约”的精神，依法完善人民群众对国家机关工作人员及企事业单位领导人的选举、监督、罢免等制度，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。邓小平同志还特别强调专门机构的监督，他说，对各级干部的职权范围和政治生活待遇要制定各种条例，“最重要的是要有专门机构进行铁面无私的监督检查”。“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性”。

习近平总书记高度重视权力监督的制度建设，反复强调要“把权力关进制度的笼子里”。他认为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系”，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。十九大报告专门系统地讲了“健全党和国家监督体系”问题，再一次明确提出要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

习近平总书记特别重视人大监督，他说：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府一委两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”