通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，废止备案审查程序

（一）备案

备案，按字面意思，就是存档备查。除法律外，我国依法制定的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、经济特区法规，在其公布一定时期内，均须制定机关报送上级权力机关或者行政机关存档。最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释也需要依法备案。备案的目的是全面了解法律法规的立法情况，加强立法监督，维护法制统一。为了进一步规范备案工作，全国人大常委会委员长会议于2000年制定并经2003年、2005年两次修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2019年12月16日，全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，同时废止了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。国务院于2001年根据立法法的规定，制定了法规规章备案条例。

全国人大常委会办公厅负责报送备案的法规、司法解释的接受、登记、分送、存档等工作；各专门委员会和常委会法制工作委员会负责对报送备案的法规、司法解释的审查研究工作。

1.备案的范围

根据立法法和《法规、司法解释备案审查工作办法》规定，备案的范围是：行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、经济特区法规、最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释。其中规章包括国务院部门规章和地方政府规章两大类。另外，根据授权制定的法规，也需要备案。

2.报备的期限

《法规、司法解释备案审查工作办法》和《法规规章备案条例》都明确规定，法规规章的备案期限为公布后的30日内。这样规定，一方面使备案工作更加规范化，另一方面可以解决个别报备机关延迟报备案的问题。

3.报备机关和接受备案机关

确定报备机关的原则是谁制定谁备案。比如，国务院制定了行政法规，则由国务院负责报送备案；省级人民政府制定的政府规章，则由省级人民政府负责报送备案。具体情况如下：（1）国务院制定行政法规，应由国务院直接向全国人大常委会报送备案，具体操作是由国务院办公厅向全国人大常委会办公厅负责报送。（2）国家监察委员会制定监察法规，应由国家监察委员会报送，具体操作是国家监察委员会办公厅向全国人大常委会办公厅负责报送。（3）最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，由“两高”分别报送，两者共同制定的则由主要起草单位负责报送，同样也是由“两高”的办公厅向全国人大常委会办公厅报送。（4）省级人大常委会制定地方性法规，由其直接向全国人大常委会和国务院报送备案，具体由省级人大常委会办公厅向全国人大常委会办公厅负责报送。（5）省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报送备案，具体操作由其办公厅向省级人大常委会办公厅负责报送。（6）经上一级立法机关批准才能生效的法规，必须由批准机关报送备案，如设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规，需经省一级人大常委会批准，那么省一级人大常委会就是报备单位，具体由省级人大常委会办公厅负责报送。（7）依据授权制定的法规，则应当根据授权决定的规定来确定报送备案的单位，如深圳、厦门、珠海、汕头四个城市的人大及其常委会制定的经济特区法规，按授权规定应当由这四个城市的人大常委会负责报送备案，具体由其办公厅（室）负责报送。（8）如果是两个或者两个以上部门联合制定的规章，则由主办部门负责报送备案，不需要几个部门同时报送备案。

接受备案机关主要有全国人大常委会、国务院、省级人大常委会、省级人民政府、设区的市的人大常委会。具体接受备案的范围如下：

全国人大常委会接受行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释的备案。报送备案的法规、条例由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。

国务院接受地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案。报送国务院备案的法规、规章，径送国务院法制机构。

省级人大常委会接受本级政府规章、设区的市、自治州的人民政府规章的备案。

省级人民政府接受设区的市、自治州的人民政府规章的备案。

设区的市、自治州的人大常委会接受本级人民政府规章的备案。

按照授权决定，广东省人大常委会还应接受深圳、汕头、珠海市人大常委会制定的经济特区法规备案；福建省人大常委会还应当接受厦门市人大常委会制定的经济特区法规备案。同时经济特区法规还应报全国人大常委会和国务院备案。

（二）审查

为了解决法律冲突、提高立法质量，维护法制统一，我国建立了法规审查制度。

1.审查要求的提出

根据提出审查要求的主体不同，全国人大常委会进行处理程序也不尽相同。审查要求提出的主体大致可以分为两类：一是国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院。这些国家机构都是法律的执行机关，因此它们各自的下级机关在法律执行过程中发现的问题，都会逐级向它们提出来。所以赋予它们提出审查要求的权力是必要的。二是各省、自治区、直辖市的人大常委会。省级人大常委会是地方国家权力机关的常设机关，担负着宪法、法律和行政法规在本行政区域内贯彻执行的任务，在实践中也经常向全国人大常委会的工作机构提出审查要求，所以立法法也赋予了省级人大常委会提出审查要求的权力。

国家机关依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查要求由常委会办公厅接收登记报秘书长，批转有关专门委员会，会同法制工作委员会进行审查。国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查建议，由法制工作委员会接收、登记。

对审查建议的处理相对灵活，不一定都要进行答复。这主要是考虑到如果属于执行法律过程中发现的问题，可以通过逐级向有权机关提出，由有权机关正式提出审查要求。如果提出的审查建议是学习、宣传法律的问题，由于具有很强的探讨性，提出的数量往往很大，如果都要审查，既没有必要也没有可能。

根据《法规、司法解释备案审查工作办法》规定，经初步研究，审查建议有下列情形之一的，可以不启动审查程序：

（1）建议审查的法规或者司法解释的相关规定已经修改或者废止的。

（2）此前已就建议审查的法规或者司法解释与制定机关作过沟通，制定机关明确表示同意修改或者废止的。

（3）此前对建议审查的法规或者司法解释的同一规定进行过审查，已有审查结论的。

（4）建议审查的理由不明确或者明显不成立的。

（5）其他不宜启动审查程序的情形。

2.移送处理

国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查建议，如果经过初步审查，确定是对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，则全国人大常委会无权进行审查，因此应依法依规转移给有权机关处理。

根据《法规、司法解释备案审查工作办法》规定，全国人大常委会法制工作委员会可以按照下列情况移送其他有关机关处理：

（1）对党的组织制定的党内法规和规范性文件提出的审查建议，移送中央办公厅法规局。

（2）对国务院各部门制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议，移送司法部；对地方政府制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送司法部。

（3）对军事规章和军事规范性文件提出的审查建议，移送中央军委办公厅法制局。

（4）对地方监察委员会制定的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送国家监察委员会。

（5）对地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。(www.xing528.com)

法制工作委员会在移送上述审查建议时，可以向有关机关提出研究处理的意见和建议。

3.审查程序

备案审查的程序，立法法只作了原则规定。《法规、司法解释备案审查工作办法》对此进行具体规定。根据该《办法》规定，对法规、司法解释可以开展依职权审查、移送审查、专项审查。法制工作委员会结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益，引发社会广泛关注等方面的法规、司法解释进行专项审查。在开展依职权审查、依申请审查、移送审查过程中，发现可能存在共性问题的，可以一并对相关法规、司法解释进行专项审查。

在审查过程中，应遵守以下程序：

一是要求制定机关作出说明、反馈意见。根据审查要求、审查建议进行审查研究，或者对法规、司法解释开展依职权审查、移送审查、专项审查时，发现法规、司法解释的规定可能存在《法规、司法解释备案审查工作办法》第三章第三节规定情形的，函告制定机关，要求其在一个月内作出说明并反馈意见。

二是征求国务院有关方面的意见。对法规、司法解释进行审查研究，对涉及国务院职权范围内的事项，可以征求国务院有关方面的意见。

三是征求有关专门委员会、常委会工作机构的意见。对法规、司法解释进行审查研究，可以根据情况征求有关专门委员会、常委会工作机构的意见。

四是通过多种途径提取相关机构、个人意见。对法规、司法解释进行审查研究，可以通过座谈会、听证会、论证会、委托第三方研究等方式，听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见。

五是要求审查建议人进一步说明情况、补充有关材料。根据审查建议对法规、司法解释进行审查研究，可以向审查建议人询问有关情况，要求审查建议人补充有关材料。

六是按时完成审查并提出审查研究报告。专门委员会、法制工作委员会一般应当在审查程序启动后三个月内完成审查研究工作，提出书面审查研究报告。

4.审查标准

《法规、司法解释备案审查工作办法》对提出意见的具体标准作出明确规定。

（1）对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。

（2）对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。

（3）对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释违背法律规定，有下列情形之一的，应当提出意见：

①违反立法法第八条，对只能制定法律的事项作出规定；

②超越权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；

③违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；

④与法律规定明显不一致，或者与法律的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律规定；

⑤）违反授权决定，超出授权范围；

⑥对依法不能变通的事项作出变通，或者变通规定违背法律的基本原则；

⑦违背法定程序；

⑧其他违背法律规定的情形。

（4）对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在明显不适当问题，有下列情形之一的，应当提出意见：

①明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；

②对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配；

③因现实情况发生重大变化而不宜继续施行；

④变通明显无必要或者不可行，或者不适当地行使制定经济特区法规、自治条例、单行条例的权力；

⑤其他明显不适当的情形。

5.对审查要求的处理

立法法规定，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由全国人大宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。

全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据上述规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

需要指出的是，《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了提出书面审查意见前的沟通机制。根据该《办法》规定，一是专门委员会、法制工作委员会在审查研究中发现法规、司法解释可能存在该办法第三章第三节规定情形的，可以与制定机关沟通或者采取书面形式对制定机关进行询问。二是经审查研究，认为法规、司法解释存在该办法第三章第三节规定情形，需要予以纠正的，在提出书面审查研究意见前，可以与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。三是经沟通，制定机关同意对法规、司法解释予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止。

全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定，具体做法可以参考全国人大的有关规定。