人大工作常用法律教程：自治条例和单行条例

民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一。民族区域自治制度，就是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。自治条例和单行条例就是自治机关行使自治权的重要方式。所谓自治条例，就是民族自治地方的人民代表大会，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件；所谓单行条例，就是民族自治地方的人民代表大会，依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的调整本自治地方某方面事务的规范性文件。

自治条例和单行条例，与地方性法规一样，都是由我国的地方国家权力机关制定的，都是中国特色社会主义法律体系的组成部分，但自治条例、单行条例也有其特殊之处。主要表现在：第一，制定的机关不同。自治条例和单行条例只能由实行民族区域自治地方的人民代表大会制定，其常委会无权制定自治条例和单行条例。地方性法规则是省级人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会都有权制定。需要指出的是，民族区域自治地方包括自治区、自治州、自治县三级。也就是说，自治县的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，但无权制定地方性法规。第二，权限范围不同。地方性法规的制定，应遵循不同宪法、法律和行政法规相抵触的原则，但自治条例、单行条例不仅于此，在一定条件下可以制定变通规则。通俗地讲，就是自治条例、单行条例的权限范围要大于一般的地方性法规。第三，制定程序不同。省级人大制定的地方性法规，需报全国人大常委会和国务院备案，设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规则需报省、自治区人大常委会批准。但是，对自治条例和单行条例，不管是哪一级人大制定的，都必须报上级人大常委会批准。

（一）权限范围

我国宪法和民族区域自治法，都规定了民族区域自治地方可以制定自治条例和单行条例。立法法根据宪法和民族区域自治法的有关规定，总结实践经验，对自治条例和单行条例的权限范围作进一步明确，其内容主要包括以下几个方面：

1.依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。这一规定是对宪法和民族区域自治法相关规定的重申。

2.可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。从实践看，在这方面的变通，主要集中在婚姻、继承、健康卫生、教育等方面。比如，一些民族地方把结婚年龄规定为20周岁或者18周岁。(www.xing528.com)

3.变通规则不得违背法律或者行政法规的基本原则。这是一条禁止性规定。因为法律或行政法规的基本原则，是该法的核心内容，是“灵魂”，如果自治条例和单行条例进行变通，就等于对整部法律、行政法规进行了否定，显然也会与我国的法治理念相悖。比如，不能变通婚姻法中规定的婚姻自由、男女平等基本原则。

4.不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。宪法是我国的根本大法，它所规定的内容都是关于国家根本制度、公民基本权利义务等根本性的问题，具有最高的法律效力和权威，是国家法制统一的根本保证，因此宪法的规定是不能变通的。民族区域自治法是实施民族区域自治制度的基本法，全面系统地规定了民族自治地方的基本制度，也是民族自治地方进行立法的主要法律依据。因此该法也是不能变通的。法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，在全国人大、全国人大常委会、国务院立法过程中，已经站在国家层面对国家整体利益和照顾民族自治地方实际情况进行了充分考虑，因此自治条例和单行条例不能再以特殊为由进行变通。

（二）制定程序

自治条例和单行条例的制定程序与地方性法规的制定程序大体一致，也包含自治条例、单行条例案的提出、审议、表决和公布程序。不同的是，一是只有民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例、单行条例，民族自治地方的人大常委会没有这个立法权；二是报批程序。自治区的自治条例和单行条例通过后，须报全国人大常委会批准；自治州、自治县的自治条例、单行条例通过，须报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。三是自治条例、单行条例的公布，不是由民族自治地方的人大，而是由民族自治地方的人大常委会公布。