行政法规制定程序：国务院明确起草及征求意见要求

立法法和行政法规制定程序条例是规范行政法规制定程序的主要规范性文件。根据这两个规范性文件，可以将行政法规制定程序归结为立项、起草、审查、决定、公布五个基本阶段。

（一）立项

立项，就是将制定行政法规的项目纳入立法规划或者计划之中，或者由国务院批准或者决定某一事项开展制定行政法规的工作。立项工作又分为三个基本步骤：

第一，立法项目的提出。

立法项目一般由国务院所属机构提出。立法法规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。根据这一规定，行政法规制定程序条例进一步明确：国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于国务院编制年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的党的路线方针政策和决策部署，以及拟确立的主要制度。

第二，拟定立法工作计划。

国务院法制机构（目前的专门机构就是司法部）应当根据国家总体工作部署，对行政法规立项申请和公开征集的行政法规制定项目建议进行评估论证，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报党中央、国务院批准后向社会公布。立法计划分为年度计划和五年规划。立法计划一般包括四个方面的内容：一是指导思想、立法重点和目标；二是拟向全国人大及其常委会提出法律案的项目；三是拟制定行政法规的项目；四是落实立法计划的措施。

国务院法制机构拟订立法计划应遵循以下要求。

一是拟订立法计划的根据是国家总体工作部署。

二是国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划相衔接。

三是国务院编制立法计划应当与全国人大常委会年度立法计划相衔接。

第三，审批立法工作计划。

国务院法制机构编制立法工作计划后，由国务院批准。列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求：一是贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，适应改革、发展、稳定的需要；二是有关的改革实践经验基本成熟；三是所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。

立法计划一经批准，就应按计划执行。但实际情况是变化的，因此国务院的立法工作计划在执行中也可以根据实际情况予以调整。

（二）起草

行政法规由国务院组织起草。根据事项的不同，一般由涉事的国务院职权部门具体负责起草工作，也可以由国务院法制机构起草或者组织起草。

起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：一是弘扬社会主义核心价值观；二是体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变；三是符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；四是切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；五是体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。(www.xing528.com)

起草部门应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。

起草行政法规，起草部门应当将行政法规草案及其说明等向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。起草专业性较强的行政法规，起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

（三）审查

报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。在全国人大立法中，由宪法和法律委员会对草案进行统一审议，在行政法规的制定过程中，由国务院法制机构进行统一审查，其目的是一样的，就是保证法制的统一，提高立法质量，防止部门利益倾向。

国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（一）是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否符合宪法和法律的规定，是否遵循立法法确定的立法原则；（二）是否符合行政法规制定程序条例第十二条的要求；（三）是否与有关行政法规协调、衔接；（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（五）其他需要审查的内容。

国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家等各方面征求意见；行政法规送审稿涉及重大利益调整的，国务院法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。

国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项，国务院法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。经过充分协调不能达成一致意见的，国务院法制机构、起草部门应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见及时报国务院领导协调，或者报国务院决定。

国务院法制机构在认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明，由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议。

行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：（一）制定行政法规的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；（二）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的；（三）未按照本条例有关规定公开征求意见的；（四）上报送审稿不符合行政法规制定程序条例第十五条、第十六条、第十七条规定的。

（四）决定

行政法规的决定程序，依照国务院组织法的有关规定办理。国务院组织法规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。由于行政法规的颁布，往往是一项新的管理制度或者措施的诞生，其在全国范围都将具有普遍约束力，因此制定行政法规属于国务院工作中的重大问题，需要国务院常务会议或者全体会议决定。据此，行政法规制定程序条例规定，行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。

国务院实行总理负责制，总理领导国务院工作，因此在讨论行政法规草案时，在充分发扬民主、听取意见和建议的基础上，由总理作出是否颁布施行的决定。也就是说，行政法规草案的通过与否不实行少数服从多数的表决制。

（五）公布

行政法规草案经国务院常务会议审议，或者经国务院审批后，国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报总理签署国务院令公布施行。总理签署公布行政法规，表明该项行政法规已经完成了立法程序，开始产生法律效力。总理公布行政法规，采取签署国务院令的形式。国务院令的内容通常包括该行政法规的制定机关、通过日期和施行时间。

总理签署公布后，应及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本是标准文本。

另外，行政法规制定程序条例还规定，行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。国防法规定，国务院领导和管理国防建设事业，制定国防建设方面的行政法规。但是在实践中一些涉及国防建设方面的行政法规都是由国务院、中央军委联合发布的，如现役士兵服役条例、军人抚恤优待条例等。因此，新立法法增加规定：“有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。”