行政法规权限范围及其制定程序

我国宪法和立法法都规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。对这一规定，应从以下四个方面来把握：第一，国务院的行政立法权源自宪法。宪法明确赋予了国务院制定行政法规的权力，立法法再一次作了规定，并且明确了其具体范围。第二，国务院制定行政法规的依据是宪法和法律。其依据的宪法和法律，既可以是宪法和法律的某一或某些具体规定，也可以是宪法和法律的原则和精神。需要指出的是，这里的“法律”是狭义上的，仅指全国人大及其常委会制定的法律。第三，国务院可以在宪法和法律规定的国务院职权范围内制定行政法规。第四，国务院还可以根据全国人大及其常委会的授权进行立法。

立法法进一步将国务院可以制定行政法规的事项，也就是国务院行政立法的权限范围作了明确规定，即：

第一，为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。国务院是我国最高国家权力机关的执行机关，贯彻实施最高国家权力机关通过的法律也是其法定职责之一。从行政法规制定的实践看，这方面的行政法规主要包括三方面的内容，一是法律公布后，制定该法律的综合性实施细则、实施条例。如全国人大常委会通过道路交通安全法后，国务院就制定了道路交通安全法实施条例；全国人大常委会通过国家安全法后，国务院就制定了国家安全法实施细则；全国人大常委会通过军事设施保护法后，国务院、中央军委联合制定了军事设施保护法实施办法。二是为实施法律中的某一规定或者制度而制定专门的规定。比如全国人大常委会通过合伙企业法后，国务院就合伙企业的登记制度专门制定了合伙企业登记管理办法。三是对法律实施的过渡、衔接等问题作出规定。如公司法通过后，对公司法生效前已经依据相关规定成立的公司，继续保留，但对不符合公司法规定条件的，应在规定的期限内达到，其具体实施办法，由国务院规定。(www.xing528.com)

第二，宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。这一规定，明确了国务院可依职权制定行政法规。我国宪法第八十九条对国务院的职权进行了具体明确的规定，列举了十七项职权和一项授权。主要包括四个方面，一是全国性行政工作的领导权；二是部门性行政工作的领导和管理权；三是行政机关的编制审定和行政人员的奖惩与任免；四是行政监督权。国务院可就宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项进行行政立法，同时也就明确了国务院不得超越这一范围进行立法，比如不得就全国人大及其常委会专属立法权的事项进行立法。

第三，根据授权制定行政法规。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定可以先制定行政法规。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。何谓“制定法律的条件成熟”？可以从以下几个标准来掌握：第一，行政法规所规范的社会关系已经比较稳定，不是在急速的变化调整中。第二，行政法规所规定的措施和制度，经实践检验是可行的，也是必需的。第三，改革的方向比较明确具体。如我国把建立社会主义市场经济体制作为改革目标，公司法就是根据经济体制改革所确立的方向，在国务院有关部门颁布的《有限责任公司规范意见》《股份有限公司规范意见》的基础上而制定的。第四，各方面的意见比较一致。一般来说，争论比较大的，往往存在条件还不够具备，时机还不够成熟等问题。