全国人大立法程序-常用法律教程

全国人大常委会立法程序与全国人大立法程序基本一致，也可分为法律案的提出、审议、表决和公布四个基本程序。由于二者具有较多相似性，故此处重点论述常委会立法中的不同之处。

（一）法律案的提出

有权向常委会提出法律案的主体是委员长会议；国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会；常务委员会组成人员十人以上联名。

提案的内容应当属于全国人大常委会的职权范围。提出法律案时，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律案向全国人大常委会提出后，由委员长会议区分不同情况处理：第一，国家机关依法提出的法律案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。由委员长会议向常委会提出的法律案，直接列入会议议程；国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会提出的法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。第二，常委会组成人员联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

为了使常委会组成人员更好地进行审议，提高审议质量和效率，立法法规定，列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。

向常委会提出法律案需要注意以下问题：

第一，应当就与本机关职权有关的事项行使立法提案权。以全国人大专门委员会为例，全国人大组织法规定了专门委员会的职权，其中明确规定各专门委员会可以向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者常委会职权范围内同本委员会有关的议案。这一规定明确要求各专门委员会提出的议案要同本委员会的职权相关，法律案自然也不例外。比如，监察和司法委员会不宜向常委会提出关于制定卫生法的议案，因为这属于教科文卫委员会的职权。其他享有提案权的机关包括国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，在提出法律案时也应当注意所提法律案应当与本部门的工作及职责相关。

第二，提案的内容应当属于常委会的职权范围。按照全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，向全国人大常委会提出的议案应当属于常委会的职权范围，法律案也应如此。但需要注意的是，属于常委会的职权范围并不等同于常委会的立法范围。由于常委会的立法工作和代表大会的立法工作有着紧密联系，在实践中，属于代表大会立法范围内的法律案，依照法律规定通常要经过常委会先行审议，再提交大会审议通过。所以，立法法第十六条规定，需要向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议依法审议后，再决定提请全国人民代表大会审议，由常委会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

第三，提案要有法律草案文本及说明。许多国家也有类似的规定，比如要求须以书面形式提出法案，应阐明理由并附上具体法律条文。实践中，有的常委会委员提出立法议案，只是建议制定某部法律，或者只是提出需要对某部法律进行修改或者补充，但是没有具体内容更无法律草案文本，这样并没有达到立法议案的要求。不管是有关国家机关还是常委会委员，在提出法律案的同时，都应当依法同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。

（二）法律案的审议

全国人大常委会对法律案的审议通过会议的形式进行。全国人大常委会的会议分为常委会全体会议、分组会议、联组会议等。全体会议听取法律案的说明、法律案修改意见的报告、法律案审议结果的报告，并对法律草案表决稿进行表决。分组会议是常委会审议法律案的主要形式，在进行分组审议时，有关机关、组织应当派人介绍情况，听取意见，回答询问。联组会议是各个组的常委会组成人员在一起召开的会议，参加人员是全体常委会组成人员。联组会议是在分组会议审议的基础上对法律案进行进一步的审议，通常都是对分组会议上审议的热点问题进行审议。

与大会审议议案不同，常委会审议法律案需要遵循“三审制”原则。所谓三审制，就是一个法律案一般应当经过三次全国人大常委会会议审议后才能交付表决。

1.一审

第一次审议法律案时，常委会组成人员在全体会议上听取提案人的说明。法律案的说明一般应对制定该法律的必要性、可行性和主要内容进行介绍。然后由分组会议对法律案进行初步审议。

2.二审(www.xing528.com)

第二次审议法律案，主要是在常委会全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报。这个汇报是宪法和法律委员会根据各方面对法律草案的意见对法律草案进行修改后作出的，是对新的法律草案修改了哪些内容，为什么这样修改，有何不同意见，还存在哪些问题所作的介绍。根据宪法和法律委员会的汇报，常委会召开分组会议对新修改的法律草案文本作进一步审议。第二次审议应当围绕法律草案二次审议稿的重点、难点问题和分歧意见，进行深入审议。

3.三审

第三次审议法律案，常委会组成人员在全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案审议结果的报告。这个报告是对该法律草案的整个审议过程和各方面对法律草案二次审议稿提出的意见作出的总结，一般首先简单介绍审议过程，然后对二次审议稿的修改作出介绍，根据立法法第三十三条的规定，对重要的不同意见也要在审议结果报告中予以说明。然后由分组会议对法律草案修改稿进行审议，宪法和法律委员会根据常委会组成人员的意见再对草案三次审议稿进行必要的修改，提出建议表决稿；如果没有大的意见，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。

实行三审制，有利于提高立法质量和立法水平。自九届全国人大常委会实行三审制以来，对法律案的审议更加细致、深入。实行三审制，意味着在一般情况下，法律案经过三次审议后，如果对法律案没有重大意见分歧，应交付常委会会议表决，不能久审不决。当然，实行三审制是一般原则，有原则就有例外。立法法规定，对于法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。另外，法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

专门委员会在常委会审议法律案的过程中发挥着重要作用。在十大专门委员会中，宪法和法律委员会负责统一审议，其他九个专门委员会负责与其有关的法律案的审议。有关专门委员会审议法律案又分为两种情形，一是法律草案与其有关，根据立法法的规定，其应当主动进行审议；二是列入常委会议程的法律草案经过审议，委员长会议认为存在重大问题，决定交有关的专门委员会进一步调查研究提出审议意见，再决定提交以后的常委会会议审议通过。

有关专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。专门委员会组成人员在对法律案的有关问题进行调查研究、听取各方面意见的基础上，对有关法律草案进行审议，提出审议意见。专门委员会的审议意见要印发常委会会议，同时要交送宪法和法律委员会，以便宪法和法律委员会集中各方面意见对法律草案进行修改。

由宪法和法律委员会统一审议法律案，是全国人大常委会多年来立法经验的总结，是保障常委会通过的各项法律协调一致、避免法律间出现矛盾，不断提高立法质量的重要手段。根据立法法的规定和多年实践，宪法和法律委员会在审议法律案的工作主要是：第一，在法律案经过常委会初审后，由法工委整理常委会组成人员的审议意见，送宪法和法律委员和有关专门委员会，并在常委会二审时印发会议。第二，根据需要召开有关部门、专家等参加的座谈会、论证会、听证会等，听取各方面意见。第三，将法律草案印发各省、自治区、直辖市人大常委会和中央有关部门广泛征求意见。法律案经委员长会议决定，向全社会公布，并负责对反馈意见进行整理。第四，法工委对各方面的意见进行归纳整理，提出法律草案的修改稿，宪法和法律委员会召开会议，对法律草案进行逐条研究修改。修改时应当注意吸收各方面的意见，特别是常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见。最后，宪法和法律委员会应提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

立法法对提交常委会会议的法律案也规定了撤回制度。即法律案在交付表决前，提案人可以要求撤回，但应当说明理由。委员长会议如果同意，并向常务委员会报告，则终止对该法律案的审议。另外，立法法还规定了因搁置或暂不付表决达到一定期限而终止法律案审议的制度。法律案的搁置，是指常委会在一审或者二审过程中，发现法律案尚不成熟或者对于制定该法律的必要性、可行性等方面存在较大分歧，需要进一步调查研究，委员长会议决定将该法律案暂不列入下次常委会会议议程，从而使法律案处于搁置状态。法律案暂不付表决是指经过常委会三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决。搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

（三）法律案的表决

法律案经过审议后，就进入表决程序。法律案经过表决，只能有两种结果：通过法律案或者是不通过法律案。通过的法律案经过法定公布程序，成为正式的法律；没有通过的法律案，则终止对其审议，或者依法重新进行审议。全国人大常委会对法律案的表决，由委员长会议提请常委会全体会议表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。

2015年立法法修订，新增了单独表决制度，这是完善法律草案表决程序、提高立法质量的重大举措。立法法第四十一条第二款规定：“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。”个别条款被委员长会议提请常委会会议单独表决后，可能产生两种后果：该条款获得常委会全体组成人员的过半数同意而获得通过，或者没有获得过半数同意而遭到否决。一般情况下，在个别条款获得单独表决通过后，委员长会议就可以决定将法律草案表决稿交付常委会会议表决；而在个别条款未获单独表决通过的情况下，委员长会议可以决定暂不将法律草案付表决，而交由宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议，待修改完善后，再提请以后的常委会会议审议；也可以根据情况，删除未获单独表决通过的个别条款，将法律草案交付表决。

（四）法律的公布

全国人大常委会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。根据立法法第五十八条规定，签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。