全国人大立法程序：法案提出、审议、表决与公布

立法程序是指有权的国家机关制定、修改和废止法的活动中所需遵守的法定的方式方法、时间和步骤的总称。合理的、完善的立法程序，是立法民主的保证，也是立法质量的保证。党的十一届三中全会以来，全国人大及其常委会在大量的立法实践中，逐步探索和积累了丰富的经验和做法。比如法律案一般要实行三审制；法律案由宪法和法律委员会统一审议；重要法律的草案向全社会公布，并征求各方面意见等。

根据立法法和有关法律规定，全国人大制定、修改和废止法律的程序，可以概括为法律案的提出、审议、表决和公布四个基本程序。

（一）法律案的提出

法律案的提出，是法律制定程序的正式开始，它是指依法享有提案权的机关或者个人按照法定程序向立法机关提出制定、修改或废止某项法律的程序。

1.法律案提出的主体

法律案，只能由特定机关、组织和人员依法提出。向全国人大提出法律案的主体主要有以下几类：

一是全国人大主席团。

大会主席团提出法律案，要经大会主席团会议审议讨论并由主席团会议通过。

二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会。

全国人大常委会提出法律案，一般是由有关的提案主体向常委会提出，经常委会会议审议讨论，由常委会决定提请大会审议。专门委员会提出法律案，要经过专门委员会全体会议审议通过，可以向常委会提出，经常委会审议修订后再向大会提出，也可以直接向大会提出。国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、“两高”提出法律案，由本机关首长签署，可以先向全国人大常委会提出，经常委会审议修改后再向大会提出，也可以直接向大会提出。

三是一个代表团或者三十名以上的代表联名。

以代表团名义提案的，由代表团全体代表的过半数通过。代表联合提案的，要求有三十名以上的代表联名，一般是一人领衔，其他代表签名附议。

向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依有关程序审议后，再决定是否提请全国人大会议审议。

虽然法律规定上述主体可以向全国人大直接提出法律案，但在实践中，一般都是先向全国人大常委会提出，经过常委会审议，常委会一般在审议两次后认为法案比较成熟了，再由常委会提请大会审议。这一做法的优势是有利于保证法律案的质量，有利于提高立法水平，因而立法法对这一做法作了肯定。该法第十六条规定：“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”对这一规定，需要把握以下几点：第一，提出法律案的主体，应当是有权向常委会提出法律案的主体。比如大会主席团、代表团不能向常委会提出法律案，代表联名也不能。第二，经常委会审议的法律案，由谁向大会作说明，区别两种情况。第一种情况是，如果原来是委员长会议向常委会提出的法律案，由于委员长会议不能向大会提出法律案，因此应当由常委会向大会提出法律案，由常委会向大会作出说明。第二种情况是，如果是国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向常委会提出的法律案，经常委会审议后决定提交大会审议的，可以由常委会向大会作说明，也可以由提案人向大会作说明。实践中，多数是由提案人作说明。

为了增强立法的科学性、民主性，充分发挥全国人大代表作用，立法法规定，常委会依照上述规定审议法律案时，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见，包括书面征求、召开座谈会征求等多种形式。实践中，征求代表意见的形式主要采取邮寄法律草案纸质版本、通过代表信箱发送电子版、省级人大常委会组织代表集中研读法律草案等形式。代表既可以通过代表邮箱回复对法律草案的意见，也可以书面向全国人大常委会法制工作机构反馈意见，还可以在省级人大组织的代表研读中发表自己的意见。目前，由常委会审议后决定提请全国人民代表大会审议的法律案，在常委会决定提请大会审议后，大会审议前，都会专门组织代表研读法律草案，征求全国人大代表对法律案的意见，这已经成为一种新常态。例如，2012年大会审议刑事诉讼法修正案草案、2015年大会审议立法法修正案草案前，都发送全部全国人大代表征求意见。由于常委会一般在12月召开常委会会议时决定提请大会审议法律案，因此，代表研读一般安排在第二年的1月。代表研读后，省级人大常委会将本省全国人大代表研读情况以书面形式向全国人大常委会报告，全国人大常委会法制工作机构负责对代表研读意见进行收集、整理，并将有关情况予以反馈。

2.提出法律案的要求

法律案是议案的一种，是要求全国人大审议通过法律的建议，因此，提出法律案必须具备一定形式和内容。为了规范法律案，提高法律案的质量和水平，立法法对法律案作了以下规定：

第一，应当同时提出法律草案文本。

法律案和法律草案是两个不同概念，法律案是指有关法律的制定的建议，内容一般比较原则、概括；法律草案内容则比较具体、系统和完整，一般都以具体条文形式体现，是法律未被通过以前的文本。法律草案一般包括三个部分：一是法律的标题，即法律名称；二是法律的内容及立法依据、宗旨和原则，关于行为的法定模式和法律后果；三是文本内容表述层次和序数排列。所以，如果只提出法律案而不提出法律草案，全国人大会议将无法进行审议讨论。

在立法实践中，普遍认为法律草案文本应当是立法政策、立法意志与立法语言之间内容与形式高度统一的载体。法律草案文本的存在是开展制定、修改、废止法律工作的前提。法律草案文本的形式可以分为，制定法律的草案文本、修改法律的草案文本、认可法律的草案文本、补充法律的草案文本等。其中，制定法律的草案文本是法律草案文本的基本模式，其内容结构可以根据法律案的不同特点来设计。

第二，应当提出法律草案的说明。

法律草案说明的目的是向立法决策者就立法的背景、指导思想、基本原则和主要内容等作出概括性说明，辅助立法决策者审议法律草案，提高立法效率。因此，法律草案说明是立法决策者审议和通过法律的重要依据，在立法过程中具有重要作用。

法律草案说明应当包括制定该法的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重要分歧意见的协调情况。

（1）必要性一般是指为什么要立此法，社会现实中为什么需要此法，立此法要解决什么样的问题或者该法所要实现的目标。立法的必要性论述，应简明扼要，抓住重点，构建起解决现实问题与制定法律草案的逻辑关系。

（2）可行性一般是指此法出台后是否可行，包括法律上有无可能，与其他法律是否相衔接，还包括其施行需要什么条件，已经掌握了哪些条件，还需创造什么条件等。这就要求提案人在法律草案的起草阶段应当进行可行性研究。对一些专业性较强的法律或者法律条款，还可以运用有关数据资料论证是否可行，也可以附加诸如试验数据、论证材料、计算图表、附图等，以增强可行性报告的说服力。

（3）法律草案的主要内容一般是指该法的立法精神、基本原则、调整的范围、调整的主体、主要的程序、适用范围、法律责任等。法律草案主要内容的说明并不是事无巨细，而主要是对立法原意、法律草案疑点、难点和争议之处加以说明。

（4）起草过程中对重要分歧意见的协调情况。一是必须对起草中的重大分歧意见在说明中予以反映，使立法机关了解相关情况；二是要求提案人必须对有重大分歧意见的问题在充分论证的基础上进行协调，消除部门利益，并在说明中反映最终协调结果。应当注意的是，修改后的立法法第五十三条第二款规定，专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。对于前述专家参与起草或者委托起草的相关情况，也应当在法律草案的说明中一并指出。

第三，提供必要的资料。

提案人在起草法律草案过程中，对方方面面的情况已经进行了全面、深入的调查研究，掌握了比较充分的材料。因此，为了提高审议质量，提案人应当向大会提供必要的资料。“必要的资料”包括：党和国家领导人的有关讲话、文件、批示，党的有关方针政策等；与立法项目有关的情况和典型案例；现行有关法律的规定和实施情况；国外的相关情况等。

3.法律案列入会议议程

法律案提出后，不一定都能列入大会议程。不同主体提出的法律案，是否列入大会议程有不同的处理方式和程序。

第一，有关国家机关提出的法律案，由主席团决定列入大会议程。这里的“决定列入”，意思是应当列入，只要提出的法律案符合有关要求，大会主席团就应列入大会议程。这里的“有关国家机关”是指具有法律提案权的国家机关，比如全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会。大会主席团自己提出的法律案，当然也应当列入大会议程。(www.xing528.com)

第二，代表团和代表联名提出的法律案，由主席团决定是否列入大会议程或者交由专门委员会审议后再决定。也就是说，对代表团和代表联名提出的法律案，主席团有几种处理办法：一是决定将代表团和代表联名提出的法律案列入大会议程；二是决定不将法律案列入大会议程；三是先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

由于全国人民代表大会一般每年只举行一次，每次的会期也比较短。为了让全国人大代表对法律草案有比较充分的时间进行研究，立法法规定，常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

（二）法律案的审议

法律案的审议包括若干阶段，审议的方式也有较多，比如全体会议审议、分组会议审议、联组会议审议、全国人大有关专门委员会审议等，必要时还可以组织大会发言，对法律案进行审议。

1.全体会议审议

全体会议，顾名思义，就是全体全国人大代表参加的会议。全体会议在制定法律中的主要任务：一是听取提案人对法律草案的说明。这种说明，既需要提案人在全体会议口头报告，也需要将报告印成书面材料发给全体代表。全体会议的另一个任务是在对法律案审议结束后，表决法律草案。法律草案，以全体代表过半数通过。另外，在必要时，在法律草案表决前，可以组织大会发言，但实践中很少组织这样的大会发言。

2.代表团审议

我国全国人大代表人数众多，一般都是2900多名，不便于全体代表进行讨论和发表意见。所以立法法规定，列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。代表团会议一般可以分为全体会议和分组会议。代表团全体代表参加的会议就是代表团全体会议，将代表团全体代表分成若干小组举行的会议就是代表团小组会议。由于有的代表团人数少，没有划分小组，都是集中在一起开会审议。

代表团审议法律案，由于人数较少，为了保证代表对法律案充分发表审议意见，发言的顺序、次数、内容和时间长短都没有明确的限制。当然，如果某一个代表发言时间过长，主持人一般会加以提醒。为了保证代表全面了解法律案涉及的各种情况，对法律案进行深入的审议，立法法规定了两个措施：

第一，提案人派人听取意见。

各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。这是提案人的一项法定义务，其作用是，一方面，通过听取代表意见，对草案进行进一步研究以提出修改完善的意见；另一方面，与代表面对面沟通，回答代表询问，便于代表了解与法律案相关的情况，提高法律案的审议质量。因此，代表的询问，应当紧扣法律案审议中的相关问题，比如法律案制定的理由、有关方面的意见或者国外同类问题是如何规定等。

第二，有关机关、组织应当派人介绍情况。

各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。这里的“有关机关、组织”，包括起草法律案的有关机关、组织，也包括法律通过后实施时可能涉及的机关、组织，或者了解与法律案相关情况的机关、组织。“介绍情况”，是指介绍与法律的制定和执行有关的情况。

3.专门委员会审议

专门委员会是全国人大的专门机构，受全国人大领导，在人大闭会期间受全国人大常委会领导。目前全国人大设有民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、社会建设委员会等十个专门委员会。法律案由全国人大的专门委员会进行审议，是全国人大立法的一个必经程序，也是世界各国的通行做法。专门委员会的审议又分两种情况：

第一，有关专门委员会审议。

这里的“有关专门委员会”是指除宪法和法律委员会以外其他九个专门委员会。因为这九个专门委员会只对与其有关的法律案进行审议。比如，教科文卫方面的法律案，教科文卫委就进行审议，其他专门委员会比如财经委则不参与审议；同样地，如果是财经方面的法律案，财经委进行审议，其他专门委员会比如教科文卫委也不参与审议。当然，如果某一个法律案涉及几个专门委员会，则相关的专门委员会都要进行审议。

专门委员会审议法律案，要召开全体会议进行集体讨论。对涉及专门性问题的时候，专门委员会可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。在对法律案进行审议后，专门委员会要向主席团提出审议意见，同时印发会议。人大专门委员会审议法律案，是适应立法工作日益复杂化、专业化的需要建立的制度。从知识结构看，专门委员会多按代表的专业、长处加以分类，再组成相关的委员会。因此，由它们审查技术性、专业性较强的法律案，可以使审查更为全面、深入。实践证明，法律案经过专门委员会的审议，对保证立法质量，具有重要的作用。

第二，宪法和法律委员会统一审议。

宪法和法律委员会是全国人大十个专门委员会之一，但由于其对于法律的专业性，所以立法法规定，列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。

宪法和法律委员会对法律案审议的具体程序是：（1）由法工委汇总整理代表团的审议意见，送宪法和法律委员会。（2）法工委对有关意见进行逐条研究后提出法律草案修改建议。（3）宪法和法律委员会召开全体会议，听取法工委修改建议的汇报，逐条进行审议。（4）向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。（5）法律草案修改稿经各代表团审议后，由宪法和法律委员会根据审议意见，对草案修改稿再次进行研究修改，提出法律草案表决稿。

需要指出的是，有一种特殊情况，就是列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人有权提出撤回法律案。但是提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。另外，法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

（三）法律案的表决

法律案经过审议程序后，形成法律草案表决稿，由大会主席团交付大会全体会议表决。所谓法律案的表决，就是全国人大代表在全体会议上通过法定程序、法定方式对法律案是赞成、反对或者弃权进行表态的活动。

全国人大对法律案的表决，采取整体表决的办法，即就整个法律草案文本进行表决，而不是逐条进行表决。会议表决法律案，采用投票方式、举手方式或者其他方式。这里的“其他方式”包括电子表决器、鼓掌等。具体采用何种方式表决，由主席团决定。通常情况下，对法律案采用按电钮无记名方式表决。

大会全体会议表决法律案，由全体代表的过半数通过。

（四）法律的公布

法律经过表决获得通过后，要产生法律效力，还必须依法予以公布。如果未按法定程序和法定形式予以公布，则该法律不具有法律效力。因此，法律的公布是立法的正式程序、必经程序。

全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。主席令应当具备三项内容：第一，制定机关，即全国人民代表大会；第二，通过日期，即全国人民代表大会表决通过法律的日期；第三，法律施行时间，即法律生效时间。法律生效通常又分两种情况。一是公布后马上生效；二是公布后经过一段时间生效。

法律经国家主席签署主席令公布后，即向全社会公开，由新华社播发。同时，需及时在《全国人大常委会公报》和在全国范围内发行的报纸上刊登。需要指出的是，刊登在《全国人大常委会公报》上的法律文本为国家的标准法律文本。