人大立法权快速指南-人大工作常用法律教程

全国人大及其常委会的立法权，其性质是国家立法权。所谓国家立法权，是指立法机关以国家名义制定法律的权力，是独立、完整和最高的国家权力，它集中体现了以工人阶级为领导、工农联盟为基础的全体人民的共同意志和整体利益。从法制角度讲，国家立法权是维护国家法制统一的关键所在。在单一制国家中，国家立法权只有一个。因此在以人民代表大会制度为根本政治制度的我国，国家立法权只能由全国人大及其常委会行使。这就将全国人大及其常委会的立法权与国务院、国家监察委员会及地方人大、地方政府的立法权区别开来。

（一）全国人大立法权的特征

全国人大立法是我国的国家立法，是我国中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，具有以下显著特征：

1.最高性

全国人大是国家机构体系中的最高国家权力机关，在国家机关中处于核心地位、地位最高。同西方三权分立不同，我国的人大与政府、监察和司法机关不是相互制衡的关系，政府、监察机关和司法机关是由人大产生并对人大负责。在立法上，全国人大行使最高立法权，包括修宪权、法律制定和变动权、立法监督权等；从效力范围看，全国人大制定的法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力；从效力等级看，在整个法的体系中居于最高地位，也最为重要，其他任何立法机关制定的法律法规均不得与其相抵触。

2.主权性

从国家主权或者人民主权的意义上看，立法权是国家主权的体现，它集中体现了国家和人民的意志。从近代以来的各国实际情况看，夺取政权的第一步就是掌握立法权，通过立法来确立和巩固新政权。中国革命胜利后，也是在新中国成立前夕，通过中国人民政治协商会议制定了具有临时宪法性质的“共同纲领”。中华人民共和国成立后，相继制定一系列法律法规来保卫和巩固新生政权。改革开放后，我们在制定1982年宪法的基础上，通过陆续制定一大批法律，开辟了中国特色社会主义的政治发展道路，形成了中国特色社会主义法律体系，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。因此，全国人大立法权的行使，是国家主权的体现，它集中体现了国家和人民的整体利益。

3.完整性

全国人大立法权的完整性包括实体和程序两个方面。从实体上看，立法权包括法律的制定权和修改、补充、废止权；从程序上看，有提案、审议、表决和决定公布权等，缺乏其中任何一项权力都不能说具有完整的立法权。全国人大的国家立法权完全包括了上述各项权力。

4.独立性

全国人大立法权的独立性表现在，第一，它所立的法不存在不得与其他法相抵触的问题，不存在被其他国家机关撤销的问题，也不需要报其他国家机关批准或备案。第二，它的行使由全国人大独立进行。第三，它的行使不受其他国家机关制约。尽管国务院、中央军委、国家监察委员会和最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出法律案，但全国人大的每项立法权的行使都须通过全国人大会议的审议、表决这种关键性程序。

全国人大立法所具有的上述特征，是因为我国实行国家一切权力属于人民，而人民行使国家权力的最高机关是全国人大。

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，其立法与全国人大立法共同构成我国国家立法的整体，是中国中央立法的非常重要的方面。它在我国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。

（二）全国人大及其常委会的立法权限

从理论上讲，全国人大作为最高国家权力机关，其立法权是无限的，常委会作为其常设机构，在全国人大闭会期间行使部分最高国家权力，其立法权也是非常广泛的。但是，全国人大及其常委会的立法权实际上又受到多方面的限制，因此立法法对全国人大及其常委会的立法权作了明确划分：

1.全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律

所谓基本法律，可以从两个方面理解，一是从法律性质上看，“基本法律”是对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当是具有全局性、长远性、普遍性和根本性的；二是从内容上看，所涉及的事项应当是国家政治、经济、社会生活中某一方面的基本关系，或者涉及公民的基本权利与义务关系。可见，基本法律在国家的政治、经济和社会生活中，在我国法律体系中占有特别重要的地位，理所当然应当由全国人民代表大会来制定。

需要指出的是，基本法律只能由全国人大制定，但全国人大不仅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律。实践中，由全国人大制定的非基本法律主要有两种情况，一是涉及全国人大的权限和工作程序的事项。如预算法、全国人大议事规则等。二是比较重要的非基本法律，比如村民委员会组织法、行政处罚法等。

从1978年五届全国人大一次会议到2015年十二届全国人大三次会议，全国人民代表大会共审议通过58件法律案，其中，制定44件，修改15件，现行有效的法律38部，占全部现行有效法律的15％左右。全国人民代表大会通过的58件法律案主要是刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律。如刑事的基本法律有刑法；民事的基本法律有民法通则、婚姻法、继承法、合同法、物权法等；国家机构的基本法律有国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、立法法等；还有其他的基本法律，如教育法、国防法、企业所得税法等。2016年通过了《慈善法》，2017年通过了《民法总则》，2018年修改了宪法、制定了《监察法》，2019年通过了《外商投资法》，2020年通过了《民法典》。

2.全国人大常委会制定和修改非基本法律，对基本法律可作部分补充和修改

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，在全国人大闭会期间，行使部分最高国家权力。根据立法法规定，除基本法律外，凡是应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。从立法实践看，由于常委会每两个月至少举行一次，因此全国人大常委会制定法律的数量远远超过全国人大。自改革开放以来，全国人大常委会制定和修改了一大批法律，内容涉及政治、经济、教育、文化、生态文明、社会建设等各个方面，对形成中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。

全国人大常委会有权对基本法律进行修改和补充。但有三个限制条件：第一，从时间上讲，必须在全国人大闭会期间。如果是在人大会议期间，可由人大自己修改和补充，没有必要再由全国人大常委会来行使这项权力。第二，只能作部分修改和补充。第三，该修改和补充不得与该法律的基本原则相抵触。所谓“基本原则”，是指贯穿于该法律始终的核心和精神，也就是该法律的基本原则、指导思想和基本任务。

（三）全国人大及其常委会的专属立法权

专属立法权，是指一定范围内社会规范的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经该特定机关授权，不得进行立法。因此，全国人大及其常委会的专属立法权就是指只能由全国人大及其常委会享有的立法权。

立法法在确定全国人大及其常委会的专属立法权时，遵循了以下原则：宪法原则、民主原则、有利于维护国家统一原则、有利于建立和维护国内统一市场原则、有利于提高效率和调动各方面积极性原则。

宪法的规定是划分全国人大及其常委会专属立法权限的主要依据。我国宪法虽然没有明确、系统地规定全国人大及其常委会的专属立法权限，但宪法中各个方面相关的原则和分散的规定，仍然为确定专属立法权提供了依据。把握全国人大及其常委会专属立法权限的宪法依据需要从以下几个方面进行：

一是宪法明确规定了应当由法律规定的事项。宪法共在45处明确规定了应当由法律规定的事项。如宪法第三十一条规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第五十五条规定，“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”。

二是宪法第六十七条关于全国人大常委会职权中明确规定由全国人大常委会规定的事项。该条第十六项：“规定军人和外交人员的衔级制度”；第十七项：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。因此，关于衔级、国家勋章和荣誉称号的法律，应当是全国人大常委会的专属立法权限。

三是宪法虽未规定由全国人大及其常委会制定法律或者予以规定，但属于全国人大及其常委会职权范围内应当用法律调整的事项。这类事项包括以下几方面：（1）宪法明确规定由全国人大及其常委会决定或批准的事项，如第六十七条规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，“决定全国总动员或者局部动员”，“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”等。因此，缔结条约程序法、国防动员法、戒严法等应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。（2）宪法明确规定由全国人大及其常委会实施监督的事项。宪法第六十七条规定，全国人大常委会“监督宪法的实施”，“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。因此，对上述事项的立法属于全国人大常委会的专属立法权限。（3）其他由全国人大及其常委会行使职权的事项。

根据宪法的有关规定，立法法确定下列事项属于全国人大及其常委会的专属立法权：

1.国家主权的事项

国家主权是指国家具有的独立自主处理自己的对内和对外事务的最高权力。从内容看，主权主要包括政治主权、经济主权、领土主权、对外主权、属人主权。因此，全国人大及其常委会行使国家主权事项的立法，主要有以下几方面：（1）国家领土。国家领土包括陆地、领海、领空等，在这方面，我国已经制定了领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律。（2）国防。国防是指国家为防备和抵抗侵略，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事活动有关的相关活动，具体包括国防制度、防空制度、兵役制度、军官服役制度、军事设施保护等。（3）外交。现已制定了缔结条约程序法、领事特权与豁免条例、外交特权与豁免条例等。（4）出入境法。现已经制定了外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法等。（5）国家主权的象征，如国旗、国徽、国歌，我国现已制定了国旗法、国徽法、国歌法，早在1949年我们还通过了《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》。

2.各级国家权力机关、“一府一委两院”的产生、组织和职权

各级国家权力机关和“一府一委两院”，是我国国家机构的最重要组成部分，是行使国家权力，实现国家职能的核心力量。它们的产生方式、组织原则、职权范围和行使职权的程序直接反映了我国国家机构的本质，体现了国家权力是否始终掌握在人民手中，决定了国家机构是否能确保为人民服务。所以，有关国家机构的产生、组织和职权的事项，必须由全国人大及其常委会通过制定法律来予以规范和调整。目前，我国已经制定了选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。

3.民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度

民族区域自治制度、基层群众自治制度是我国的基本政治制度。民族区域自治制度是中国共产党运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策，其基本含义是在中华人民共和国境内，在国家统一领导下，各少数民族集聚的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治法是有关民族区域自治的基本法，它依照宪法，对民族自治地方的建立和自治机关的组成、民族自治地方的自治权等方面作出了全面系统的规定。

基层群众自治制度是我国社会主义民主政治的一个重要方面，其基本内容是，在城市和农村基层设立居民委员会和村民委员会，这一组织是城市居民和农村村民进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，是人民直接行使当家作主权利的重要途径。我国已经制定了村民委员会组织法、居民委员会组织法。

特别行政区是为完成祖国统一大业，根据“一国两制”基本方针，适用于香港、澳门和未来台湾地区的特殊政治制度。根据宪法规定，1990年4月4日七届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》；1993年3月31日八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。这两部法律对香港和澳门特别行政区在中国的地位，中央和香港、澳门特别行政区的关系，香港、澳门特别行政区的政治体制、经济政策、对外事务等作出了全面规定。此外，为进一步贯彻“一国两制”的方针，维护国家的主权和领土完整，保持香港、澳门地区的繁荣和稳定，全国人大常委会依据宪法和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，还分别于1997年和1999年通过了香港特别行政区驻军法和澳门特别行政区驻军法，对中国人民解放军进驻香港、澳门的有关事项作出了规定。

4.犯罪和刑罚

犯罪具有严重的社会危害性和应受刑事处罚两大特点。我国刑法规定：“一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。”

刑罚是国家创制的、对犯罪分子适用的特殊制裁方法，是对犯罪分子某种利益的剥夺，并且表现出国家对犯罪分子及其行为的否定评价，并起到改造罪犯、保护社会和警醒世人的作用。我国刑法确立的刑罚种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等五种主刑，罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境等四种附加刑。刑罚具有最严厉处罚的特点，它涉及公民的人身自由甚至生命权，并且是以国家名义惩罚犯罪的强制方法，所以必须慎重。

5.对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚

公民的政治权利和人身自由是宪法直接保护的公民的基本权利，也是公民得以享受其他权利的前提和基础。如宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”应该说，关于公民政治权利，我国宪法规定得十分全面。充分保证公民享有各项政治权利是实现人民当家作主、行使国家权力的保证，因而对剥夺公民政治权利必须十分慎重。

公民人身自由是公民行使其他一切权利和自由的基础。我国历来重视对公民人身自由的保护。宪法第三十七条规定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第三十九条、第四十条对公民住宅保护、公民的通信自由和通信秘密进行规定。这些规定表明公民人身自由是受宪法保护的，只有违反了法律规定，并且依据法律明确规定程序，公民的人身自由才能受到限制。

6.税收基本制度

税收是国家为提供社会公共服务需要，依照法律规定和法定程序向居民或非居民进行的金钱或实物课征。税收是财政收入的基本形式，既是国家治理体系的基础和物质保障，也是国家治理的重要手段。同时，税收应来之于民、用之于民，税种的设立、税款的征收、收入的使用，直接关系纳税人的切身利益，关系人民的福祉，应由代表人民行使国家权力的立法机关以法律的形式予以规范。在资本主义国家，决定税收是议会的一项专属权力。早在英国资本主义发展初期，就有“不出代议不纳税”的说法。在英国，议会享有财政权，征税必须经议会同意，是一项基本的宪法原则。美国和法国的宪法都规定，议会是决定税收的唯一机关。

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”。这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。所谓税收法定原则，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。税收主体必须依且仅依法律的规定征税；纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税。税收法定原则是税法中一项十分重要的基本原则。需要强调的是，税收法定的核心在于“法”，而此处的“法”仅指狭义的法律，即由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件。在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政法规、监察法规、规章及其他规范性文件。税收法定原则体现的是我国税制改革的“顶层设计”。据此，立法法明确规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”属于全国人大及其常委会的专属立法权。

为切实落实税收法定原则，全国人大常委会法工委牵头起草了贯彻落实税收法定原则的实施意见，2015年3月该实施意见已经党中央审议通过。实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。根据实施意见，在2020年前将完成相关立法工作：一是不再出台新的税收条例；拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。二是与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。三是其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。四是待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。五是全国人大常委会将根据上述安排，在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。

7.对非国有财产的征收、征用

财产权是公民的一项基本权利，不得非法侵犯。这一权利已为世界各国所公认，并写入宪法。我国也不例外，我国宪法第十三条规定，国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。但是，为了公共利益，有时需要通过征收等方式将非国有财产国有化。在这种特殊情形下，为保护公民和组织的合法权益，对非国有财产的征收、征用，必须十分慎重，必须由法律予以规定。需要特别指出的是，此次修订立法法时，新增加了“征用”，从而使对非国有财产的保护更加完善。所谓征收，是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或者集体所有的所有权或者其他物权的行为；所谓征用，是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或集体所有的财产的使用权的行为。(www.xing528.com)

在我国，财产所有权主要表现为国有、集体所有和个人所有三种形式。对于国有财产，由于财产的所有权属于国家，不存在国有化征收、征用问题。如果在实际中需要将国有财产的所有权从某一机构转移到另一个机构，不是所有权的改变，而是具体管理机构的变更，对这种行为，法律可以规定，但行政法规、地方性法规也可以规定，所以不必作为专属立法权。

目前，还没有一部统一的对非国有财产征收的法律，但有关法律已有所规定。比如，外商投资法第二十条规定：“国家对外国投资者的投资不实行征收。在特殊情况下，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对外国投资者的投资实行征收或者征用。征收、征用应当依照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿。”对于非国有财产的征用，虽然也没有一部统一的法律，但许多法律对征用作了明确的规定。如，物权法第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”土地管理法第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此外，突发事件应对法、国防法、传染病防治法、反间谍法、农村土地承包法等多部法律都明确规定了对非国有财产的征用及补偿。

8.民事基本制度

民事基本制度，是指民事活动中最主要的民事行为准则，主要包括以下几个方面：第一，民事主体资格制度，如关于自然人、法人、合伙人的制度；第二，物权制度，如我国制定的物权法；第三，知识产权制度，如专利法、商标法、著作权法等；第四，债券制度，如合同法；第五，婚姻家庭制度，如婚姻法、收养法、继承法等。

9.基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度

基本经济制度是指经济制度中占统治地位、对经济基础的性质起决定作用的部分。其主要内容包括：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。

财政是国家凭借国家强制力，直接、强制和无偿地参与社会产品和国民收入的分配和再分配的手段。海关是代表国家对进出关境活动实施监督管理的机关。金融是各金融机构之间及与公民个人或者其他组织之间，从事货币发行、信贷、结算等活动。外贸是指在国家统一管理下依法组织货物进出口、技术进口和国际服务贸易的活动。财政、海关、金融和外贸的基本制度必须由法律予以规定，从立法实践看，全国人大及其常委会对主要的方面都作了规定。

10.诉讼和仲裁制度

诉讼是指司法机关在当事人和其他诉讼参与人参加下，依照法定程序，为解决当事人的权利和义务而进行的活动。我国的诉讼制度分为民事诉讼制度、行政诉讼制度和刑事诉讼制度三大类，相应地我国制定了民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法。为了适应社会的快速发展，近几年我国对这三大诉讼法都进行了大规模的修订和完善。

仲裁制度是指专门的仲裁机构对平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的经济纠纷进行裁决的行为。仲裁是社会生活中解决经济纠纷的一种重要方式，它具有当事人自愿、程序简便、迅速等特点。我国十分重视仲裁和调解的作用，先后制定了农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、仲裁法、劳动争议调解仲裁法等。

11.必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项

这一规定，俗称为“兜底性”条款。上述九个方面立法法都予以了明确具体的限定，而这一规定则赋予了全国人大及其常委会在立法上的一定自由裁量权。

允许对“其他事项”进行立法也是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权。宪法第六十二条用十六项内容列举了全国人大行使职权的范围。其中，前十五项都是以具体明确列举的方式规定了全国人大的职权，第十六项则规定，全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。根据这一规定，全国人大认为应当由自己行使的，全国人大有权行使，其中凡需要制定法律的，全国人大都有权进行立法。

只能由全国人大及其常委会制定法律的“其他事项”的内容主要包括两个方面：

一方面，在宪法明确规定的45处应当由法律规定的事项中，除了已经被前十项明确列举为专属立法权的事项以外的事项，都应当属于专属立法权的“其他事项”范围。比如，宪法第十九条规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”等。该条虽然没有将外国企业和其他经济组织或者个人在中国的投资、合作的事项，集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量举办教育事业的事项，明确列举为专属立法事项，但依据宪法的规定，这些事项只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定。因而应当将这些事项纳入专属立法权中“其他事项”的范围。

另一方面，宪法虽然没有规定某一事项应当制定法律，但有关法律规定该事项应当由法律规定的，这一事项就应当属于专属立法权中“其他事项”范围。比如，枪支管理法第三条规定：“国家严格管制枪支。禁止任何单位或者个人违反法律规定持有、制造（包括变造、装配）、买卖、运输、出租、出借枪支。”这说明，有关单位或者个人持有、制造、买卖、运输、出租和出借枪支的事项，只能由法律予以规定。

（四）授权立法

所谓授权立法，是指一个立法主体将自己享有的立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权所进行的立法活动。此处的授权立法，则专指全国人大及其常委会作出决定，授权国务院根据授权决定所进行的立法活动。据此，授权主体只能是全国人大或者其常委会，而被授权主体则只能是国务院。

从历史经验看，全国人大及其常委会曾两次作出决定，在立法问题上，对国务院进行授权，这两次授权对我国改革开放以来的立法工作产生了重大影响。1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议决定：“全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。”1985年4月10日，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。由于这一授权范围相当广泛，为保证国务院正确使用这一授权，全国人大在这一授权决定中还规定，国务院对于根据该授权决定制定的行政法规，须报全国人大常委会备案；经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。

2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过了关于废止部分法律的决定，废止了1984年的授权决定。在2000年立法法的制定过程中，对授权立法作了一些限制：一是全国人大及其常委会可以作出决定，授权国务院根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规；二是除规范授权立法的对象、权限范围外，被授权机关应当严格按照授权的目的和范围行使这些权力；三是经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止；四是根据授权制定的法规应当报授权机关备案。

2015年立法法修改对授权立法制度进一步完善。一是规定授权决定应当明确授权的目的、范围；二是明确授权的事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；三是授权期限不得超过五年；四是被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。

关于授权立法，应把握好以下几个方面：

1.授权主体

授权主体，就是有权作出授权决定，赋予其他国家机关行使某种立法权的国家机关。根据立法法，只有全国人大及其常委会才能成为授权主体。这是因为，根据宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国家立法权具有最高性、主权性、独立性的特点，因此，它可以派生其他立法权。虽然国务院可以制定行政法规，国家监察委员会可以制定监察法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和批准地方性法规，民族自治地方人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，国务院各部门和有关地方政府可以制定规章，但行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定权不是国家立法权，其本身是国家授予的，不具有派生其他立法权的功能，不能授权其他机关行使立法权。因此，国务院、国家监察委员会和省、自治区、直辖市人大及其常委会、民族自治地方的人民代表大会、国务院各部门和有关地方政府，不能成为授权主体。

2.被授权主体

被授权主体，是指被授予立法权的机关。根据立法法规定，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就专属立法权范围内的部分事项，先制定行政法规。根据这一规定，对于全国人大及其常委会专属立法权范围内的部分事项进行授权立法，被授权主体只能是国务院。

3.授权事项的范围

国务院可以获得授权的范围，是全国人大及其常委会专属立法权范围内尚未制定法律而又可以授权的事项。具体包括以下几层含义：

（1）必须是全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项。对于属于全国人大及其常委会专属立法权范围的事项，国务院无权制定行政法规。如果要制定行政法规，就应当取得授权。

（2）该事项必须是全国人大及其常委会尚未制定法律予以调整的。如果已经制定法律，就无须授权。

（3）该事项必须是由全国人大及其常委会制定法律的条件还不成熟。制定法律条件成熟的事项，就应当直接制定法律，也无须授权。

（4）该事项应当是急需制定法规予以调整的，如果不及时通过授权立法予以调整，将影响到国家政治、经济和社会生活的一个方面乃至全部，影响国务院行政管理工作的顺利进行。

（5）该事项必须是可以授权的。专属立法权范围内有些事项在任何情况下都只能由全国人大及其常委会制定法律，而不得授权国务院制定行政法规。下列事项就不能授权国务院制定行政法规：一是有关犯罪和刑罚的事项；二是对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚的事项；三是有关司法制度的事项等。

4.授权的规则

根据立法法和有关法律规定，在授权决定中需要明确以下事项。

（1）授权目的

授权目的是指授权机关对其他机关作出立法授权的宗旨。授权目的是授权立法的前提，授权目的明确，有利于被授权机关遵循授权目的制定具体规则。从全国人大常委会的授权来看，通常在授权决定中明确授权目的，比如，1985年六届全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定中，就明确了这一授权的目的是“为了保障经济体制改革和对外开放的顺利进行”。

（2）授权事项和范围

授权事项就是授权机关授权被授权机关进行立法的具体项目。授权范围是指授权机关允许被授权机关进行立法的事项的范围。被授权的机关必须在授权范围进行立法，不得超越授权范围，否则就是越权立法。比如，1984年全国人大常委会适应国家工商税制改革的需要，决定在实施国营企业利改税和改革工商税制两个方面授权国务院制定有关条例草案。但1985年授权决定的事项和范围比较笼统，不够明确。授权决定中规定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，制定暂行的规定或者条例，颁布实施。哪些事项属于“有关经济体制改革和对外开放方面的问题”，并不十分明确。

（3）授权期限

修改前的立法法没有对授权立法的期限作出明确规定。修改立法法的决定明确将授权期限规定为授权确定的内容之一，同时，修改决定增加规定，授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。根据这一规定，授权决定规定的期限一般不得超过五年，也就是说，授权期限应当在五年内予以规定。

（4）实施授权决定应当遵循的原则

被授权机关实施授权决定应当遵循的原则，是指被授权机关行使被授予的权力时必须依据的准则。授权决定通常都对被授权机关应当遵循的原则有明确规定。例如，1985年全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定中明确规定，授权国务院“必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下”，制定暂行的规定或者条例。

（5）被授权机关的报告义务

被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见。如果被授权机关认为授权立法事项制定法律的条件尚不成熟，需要继续实施授权立法的，应当在向授权机关报告授权决定实施情况的同时，提出继续授权的意见，由授权机关，即全国人大及其常委会决定是否继续授权。

5.授权终止

条件成熟应当制定法律，是对被授权机关与授权机关两方面提出的要求。一方面，被授权机关在制定法律的条件成熟时，应当主动就被授权的事项提请全国人大及其常委会制定法律。另一方面，制定法律条件成熟时，全国人大及其常委会自身也应当及时和主动制定法律。

授权立法的事项一经制定法律，就意味着该项立法授权终止。对同一事项的调整，以法律的规定为准，因此法律制定后，根据授权制定的行政法规自然就失去效力。今后，随着授权领域里法律的不断制定，原来授权的范围将逐步缩减直至终结。