人大工作常用法律教程：立法基本原则及要求

立法的基本原则，就是贯穿立法过程始终，指导立法的根本规则。立法基本原则是立法指导思想在立法实践中具体运用，是立法者在立法活动中必须始终遵守的原则。据宪法，总结多年立法工作经验，立法法明确规定了立法活动应当遵循的基本原则：

第一，坚持和贯彻党对立法工作的领导。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。习近平总书记指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”立法是国家重要的政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，具有很强的政治属性，必须毫不动摇坚持党对立法工作的领导。

1991年2月和2016年2月，党中央两次专门下发文件，就加强党领导立法工作作出明确规范。党的十八大以来，党中央进一步完善加强对立法工作领导的体制机制，习近平总书记主持中央政治局常委会会议，审定全国人大常委会立法规划和立法规划的调整，并以中央文件形式转发。从2015年起，每年的中央政治局常委会工作要点都对“需中央研究的重大立法事项”作出明确部署。党中央领导重要法律的制定修改工作，听取全国人大常委会党组关于立法工作重要事项和重大问题的汇报，研究立法工作中的重大问题，审议立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议等。

各级人大及其常委会都必须始终坚持党对立法工作的领导，打通三者有机统一的制度机制，发挥人民代表大会制度优势，确保党总揽全局、协调各方的权威，确保党中央重大决策部署在立法工作中得到落实。

第二，遵循宪法的原则。

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。宪法是所有立法活动的根本依据。立法法明确规定，立法应当遵循宪法的基本原则。立法工作中，要牢固树立宪法意识，自觉在宪法和法律框架内履行职责，无论是审议修改法律案、开展立法调研，还是进行制度设计、研究重大问题，始终坚持以宪法为依据，坚决把宪法精神贯彻到立法工作的各方面和全过程，努力使每一项立法都符合宪法精神。

习近平总书记强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在推动宪法实施方面，立法承担着重要角色、发挥着重要作用。通过立法，把宪法确立的国家重大制度、重大事项转化为具体法律制度，形成一系列行之有效、相互衔接和配合的法律规定，使宪法的精神、原则和规定得以实现和具体化。通过立法和法律实施，宪法在国家事业和社会生活各方面得到全面实施。立法过程本身就是保证宪法实施的过程。

第三，应当遵循法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严原则。

立法应当依照法定的权限。立法法对制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，规定了明确的立法机关，全国人大常委会通过的《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》规定了监察法规的立法机关。只有法律规定的立法机关才能进行相应的立法活动。一方面，无立法权的机关不得进行立法活动；另一方面，具有立法权的机关只能在法律规定的权限范围内进行立法。为了保障各有关机关在法定权限范围内进行活动，宪法、监督法和立法法等有关法律对立法规定了相应的监督机制：一是规定了备案审查制度；二是规定了撤销和改变下位法的制度。

立法应当依照法定的程序。立法程序是立法活动中必须遵循的重要内容，它既是立法民主的保障，也是立法科学的保障。按照党的十八届三中、四中全会精神提出的健全立法起草、论证、协调、审议机制、扩大公民有序参与立法途径等要求，2015年修改立法法时对立法程序又作了进一步补充和完善。因此，严格遵守法定程序，才能保证民主立法、科学立法。

立法应当从国家整体利益出发。为了维护工人阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政政权，维护社会主义法制统一，不管是制定法律、行政法规、监察法规，还是制定规章、地方性法规、自治条例、单行条例，都要从国家的整体利益出发，从人民长远的、根本利益出发。这就要求克服过去部门利益、地方利益干扰立法的现象。

我国是统一的单一制国家，坚持社会主义法制的统一，是立法工作的一条根本原则。宪法第五条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”立法在维护社会主义法制统一和尊严方面具有极其重要的不可替代的作用。我国的法律体系是以宪法为统帅，以法律为骨干，包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例在内的统一的、分层次的法律体系。在立法活动中，不论是中央还是地方，不论是权力机关还是行政机关，都必须从国家整体利益出发，保证这一法律体系内部和谐统一，保证一切法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触。(www.xing528.com)

维护社会主义法制的统一，重要的一点是防止通过立法搞地方保护主义和部门保护主义。所谓地方保护主义，就是不适当地强调本地方的特殊利益，损害其他地方甚至是国家的利益，妨碍国家法制和政令的统一。所谓部门保护主义，就是不适当地扩大部门的权力，损害公民、法人和其他组织的权利和利益，妨碍国家法制和政令的统一。应该说，由于立法实际运作机制的不够完善，客观上存在着一定程度的地方保护主义和部门保护主义。我们需要通过制度的完善，加强科学立法、民主立法，有效克服地方保护主义和部门保护主义，维护国家法制的统一和尊严。

第四，体现人民的意志，维护人民的利益原则。

中华人民共和国的一切权力属于人民，人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径有序参与到国家立法活动中，国家立法活动也应当通过制度措施，引导人民有序参与立法活动，积极发表对立法的意见和建议。

人民群众通过多种途径参与立法活动，有利于加强立法的民主性、科学性。在多年的立法实践中，全国人大及其常委会形成了一系列广泛听取人民群众意见的工作方法和程序。主要有：在起草法律草案的过程中，吸收有关专家参与起草班子；召开各种形式的座谈会、论证会、研讨会，广泛听取各方面对法律草案的意见和建议；对与人民群众利益密切相关的法律，常委会会议初审后，在报纸上、网络上公布草案，广泛征求人民群众意见，在实践中，公布法律草案的范围越来越广，影响越来越大，效果越来越好。2013年3月以来，十二届全国人大常委会进一步改进法律草案公开征求意见工作，在初次审议稿公开征求意见的基础上，又将二次审议稿向社会公开征求意见，两次公开征求意见已常态化，并逐步建立健全公众意见表达和采纳情况反馈机制。各地也进行有益探索，在民主立法方面形成了一些好做法好经验。比如，有的地方邀请公民旁听人大常委会会议审议法规，建立记者旁听法规案统一审议制度；有的地方将法规草案在互联网上公布征求意见，举行网上立法听证，简化立法听证形式等。

党的十八届三中、四中全会提出健全立法机关主导、社会各方面有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，要把公开原则贯穿立法全过程等要求。2015年修改立法法，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，对立法发扬民主，保障人民通过多种途径参与立法，作了补充、修改和完善。

人民群众对国家立法活动的积极参与，充分体现了国家的一切权力属于人民，体现了人民当家作主的社会主义民主原则，也是使立法充分体现人民意志、切实维护人民利益的重要保障。

第五，坚持从实际出发的指导思想原则。

从实际出发，实事求是，是我们的思想路线。立法从实际出发，最根本的就是要从中国的国情出发。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，就是中国最大的国情。正确认识中国这一基本国情，是我们做好立法工作的基本出发点。

坚持立法从实际出发，特别要处理好以下两个问题：一是科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。宪法对公民的基本权利和义务作了明确规定，法律法规在设定公民的权利与义务时，一方面要符合宪法，不得同宪法和上位法相抵触；另一方面要把握公民权利与义务的统一和协调，尤其是不要过分偏重于设定公民、法人和其他组织的义务，而对其权利的保护重视不够。二是科学、合理地规定国家机关的权力与责任。从历史上看，我们对国家机关的权力是非常重视的，这对维护社会稳定和政府高效运转有积极的一面，但也容易造成公民权利易受伤害，经济运行效率偏低的弊端。所以，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，下一步深化经济体制改革的核心与关键就是要处理好政府和市场的关系，要转变政府职能，要让市场在资源配置中起决定性作用。因此，在立法中应当反映这一时代要求，要进一步简政放权，最大限度减少对微观事务的直接干预。尤其是关于行政审批，切实做到减少不必要审批，凡是市场机制可以有效调节的事项以及社会组织可以替代的事项，凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项，都不应设立行政许可和行政审批。

第六，坚持科学立法、民主立法。

十九届四中全会《决定》指出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”可见，科学立法、民主立法是新时代立法工作的一大特点。

立法涉及对权利和利益关系的调整，无论修改现行法律还是制定新的法律，都在深层次触动人们思想观念和既有利益格局。与过去相比，立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈过程，不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策，为自己争取权益。这就要求我们在立法工作中要广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，善于对各种意见进行理性分析和科学判断，正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，使我们制定的法律更加充分体现人民群众的共同意愿。为深入推进科学立法、民主立法，此次立法法修订采取了以下措施：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。二是拓宽公民有序参与立法的途径，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见制度。三是建立立法协商体制机制，规定常委会工作机构将法律草案发送相关领域的全国人大代表、有关机关、组织和专家征求意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作；法律草案说明中应当包括起草过程中对重要分歧意见的协调情况。四是健全审议和表决机制，设立单独表决制。