设立地方人大常委会的方法

县级以上人大设立常委会经历了艰难曲折的历程。

我国人民代表大会制度在新民主主义革命时期孕育，在社会主义建设时期发展。但是，从1954年到1978年，在相当长的一段时期内，地方人大都没有设立常委会。

新中国建立前后，作为国家权力机关的人民代表大会的前身是人民代表会议，它是“议行合一”的机关。在1954年制定宪法时，仍然采用了“议行合一”的体制。1956年9月召开的党的第八次全国代表大会提出了扩大人民民主、健全法制的方针，尤其强调认真地有系统地改善国家机关，加强人大对政府的监督。1957年，在彭真同志直接领导下，全国人大常委会机关党组进行了一次关于健全人大制度的研究。在其后提出的改革方案中很重要的一项就是：建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会，加强对地方各级国家机关的监督。1957年夏天举行的一届全国人大四次会议上，有代表提出县级以上地方人大应当设立常委会。但这次会议的一个重要内容是“反右”，关于完善人大制度的改革方案不久也成为批判的对象。因此关于健全人民代表大会制度的方案，包括相应地修改宪法和地方组织法的建议，不可能在大会上提出来。

1965年，随着全国经济走出低谷，形势逐步好转，民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上就是党中央和全国人大常委会从实际需要出发，重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。各地方也很积极，先后有两个省率先提出了设立人大常委会的具体方案，报请中央批准。然而接踵而来的“文化大革命”，不仅使设立地方人大常委会的方案再次“流产”，而且使各级人大停止一切活动，时间长达八年之久。

1978年12月召开的党的十一届三中全会，总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训，在作出全党全国工作重点转移到经济建设的同时，强调健全社会主义民主，加强社会主义法制，使我国人民代表大会制度建设进入了一个崭新的发展阶段。适应民主政治发展要求的关于设立地方人大常委会的问题再次被提了出来。

1979年2月，由刚刚复出的彭真同志担任主任的全国人大常委会法制委员会首先抓地方组织法、选举法等几个关于国家机构方面的法律的修订工作。在修订地方组织法中碰到一个大问题就是地方人大是否设立常委会这个老问题。1979年5月3日，彭真同志和一些同志谈话时指出：一是规定革命委员会是人大的常设机关，又规定它是政府，这是自相矛盾，从法制、法理上很难解释。革委会是“文化大革命”的产物，与法制不能并存。改革委会为人民委员会是顺理成章的。二是县级以上各级人大设立常委会，从法理上讲是要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间，常委会可以监督本级政府、监察委员会、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。监察委员会副主任、委员，法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。它还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主，监察委员会、法院、检察院保持独立性的精神。

1979年5月17日，彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告，提出三个解决问题的方案。第三个方案就是，县以上地方人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会，包括恢复省长、市长、县长等名称。邓小平同志很快作了批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”

按照中央精神，全国人大常委会法制委员会起草了地方组织法等法律的修订草案，提交1979年6月举行的五届全国人大常委会第八次会议审议。会议最后通过第五届全国人大常委会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，取消地方各级革命委员会，设立地方各级人民政府等议案，提请五届全国人大二次会议审议。从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机关问题，终于一锤定音。(www.xing528.com)

按照地方组织法的规定，从1979年8月至1980年，全国各省级人大常委会先后建立；1980年，各市级人大常委会先后建立；1980年下半年到1981年底，共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义，从政治体制改革的角度看主要有两个方面：

第一，它体现了分权原则，有利于发挥中央和地方两个积极性。

邓小平同志关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话是我国进行政治体制改革的纲领性、指导性文件。讲话明确指出要通过改革消除党和国家具体制度中权力过分集中的现象。地方人大设立常委会主要是把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权，这在国家体制上无疑是一个大的进步，有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，使法律法规更好地适应我国国土辽阔、区域情况不同的需要，对保障和促进地方的改革、发展、稳定、和谐发挥了十分重要的作用。1984年5月28日，彭真同志在全国人大常委会委员、各代表团团长和省级人大常委会负责人座谈会上的讲话中指出，建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，把中央过分集中的权力分一部分给地方。他具体分析说：“几年来的实践证明，这样做，比较好。所以，宪法就规定这个制度。它的精神就是发挥两个积极性。一个是中央的积极性，一个是中央统一领导下的地方的积极性。建国以来讲条条框框，就是讲的中央和地方的关系，但是往往一统就死，一放就乱，没有很好解决。毛主席在世时，多次讲过，统一有统一的好处，但也有不利的一面。欧洲发展得快，一个原因是分成了许多国家。美国发展也快，一个原因是各州有相当的权力。我们的国家这么大，有的省几千万人，有的省上亿人，相当一个大国，至少也是中等国家，各地社会、政治、经济、文化发展又很不平衡，什么都统到中央不行。中央过分集权对社会主义事业的发展不利。中央管不了那么多的事情。宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会那么大的权力，原因就在这里。”

第二，它体现了“从制度上解决问题”的精神，进一步完善了人民代表大会制度。

邓小平同志总结历史的经验，强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。建设社会主义民主政治，最核心的内容就是使民主制度化、法律化。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚，消除了具体制度中存在的弊端，增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督，从制度上保障国家机器的健康运作。

四十多年的实践证明，设立地方人大常委会是个创举，它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上，更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化，保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转，从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入，组织方式从最基础得到了保证，职能作用从最日常得到了发挥，人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。