人大重点任务：完善国家法律体系

党的十九届四中全会提出：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。

（一）加强重点领域立法

加强重点领域立法的基本取向是，突出法律对权利的保障，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。依法保障公民权利，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现公民权利保障法制化。

1.完善社会主义市场经济法律制度

社会主义市场经济本质上是法治经济。完善社会主义市场经济法律制度，是社会主义市场经济运行规律的客观要求，也是保障经济持续健康运行的现实需要。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。具体来讲，需要重点抓好以下几个方面：

第一，健全产权保护法律制度。

产权保护是社会主义市场经济健康发展的制度基础。要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。要加强对国有资产所有权、经营权和企业法人财产权保护；加强对集体资产所有权、承包权、经营权保护，切实保护农民的土地承包权和宅基地使用权；加强对非公有制经济产权保护，完善保护私有财产权法律制度，确保个人和非公有制企业法人财产权不受侵犯。

第二，完善激励创新的法律制度。

健全的知识产权制度是推动创新的重要制度保障，在科技日新月异的当代社会，知识产权制度发挥着越来越重要的作用。要按照实施创新驱动发展战略要求，加快完善激励创新的知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。有计划、有步骤地修订完善专利法、商标法、著作权法为重点的知识产权法律及其配套的行政法规、行政规章；加强科技立法，修订科学技术进步法、促进科技成果转化法等法律法规；完善技术移民制度，加快制定外国人永久居留管理条例，吸引优秀人才来华创业就业的制度。

第三，加强市场法律制度建设。

市场经济法律制度，是我国法制建设的重要组成部分。要适时编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，加强企业社会责任立法。

第四，完善促进公平竞争法律制度。

公平竞争的市场秩序是市场经济发展的基础。要加快制定发展规划法，健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系；落实税收法定原则，完善税收法律制度；修订完善消费者权益保护法、产品质量法等法律，规范市场行为；修订反垄断法、反不正当竞争法等法律法规，加大反对地方保护、行政垄断和不正当竞争，打破地区和部门行政封锁，维持统一开放的市场秩序。

2.坚持和完善社会主义民主政治

民主建国，民主立国，是无产阶级革命的基本主张，是实现人类解放和文明进步事业的必由之路。争取、巩固和发展人民民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标。在我国70多年民主政治的发展历程中，由于众所周知的原因，我们曾一度走过很大的弯路。1978年党的十一届三中全会确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

党的十九大报告强调：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”、要“加强人民当家作主制度保障”。因此，要以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。这就为在新的历史条件下完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、健全保证和发展人民当家作主的民主政治制度、推进国家治理体系和智力能力现代化，指明了前进方向，明确了目标任务。

第一，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。

制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。要通过法律法规、规范性文件、党内法规等各种规范，从法律上、制度上丰富民主形式、拓宽民主渠道，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。

第二，坚持和完善人民代表大会制度。

人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民把马克思主义国家学说同中国革命实际相结合的伟大创造，是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。要坚持国家的一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。要完善国家机构组织法；完善选举制度和工作机制；完善人大及其常委会议事规则、议事程序。

第三，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。

坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派和无党派人士团结合作，完善共产党同民主党派合作共事制度，完善民主党派中央向中共中央提出建议制度。全面贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，切实保障少数民族合法权益，切实保障民族自治地方自治权，建设团结、繁荣的民族自治地方，维护祖国团结统一。在城乡基层社会治理中，完善和发展基层民主制度，坚持群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督原则，完善基层组织民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度。

3.建立健全文化法律制度

文化法律制度是中国特色社会主义法律制度的重要组成部分，是党在宣传文化领域依法执政的具体体现。要建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。

在文化法律制度建设方面，我国先后制定了一批法律法规，初步形成了法律、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的文化法律体系框架。但我们也要清醒看到，文化领域立法工作总体上比较滞后。存在立法数量少、立法层级低、立法质量有待提高三大问题。在现行有效的240余部法律中，文化类仅5部；有的文化法规、规章质量有待提高，甚至相互打架。对此，一是提高认识，增强文化法制建设紧迫感；二是健全工作机制，提高文化领域立法的科学化水平；三是加强总体规划，形成文化领域立法总体战略和中长期规划；四是加强重点立法，积极推进文化领域立法进程，比如抓紧制定公共文化服务保障法，加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规。

4.加强社会建设领域法律制度建设

加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设是当前和今后一个时期立法工作的重点领域之一。在教育领域，要围绕全面享有更好更公平的教育，完善义务教育、职业教育、高等教育等领域法律法规；在就业领域，要围绕扩大就业和实现高质量就业，完善保障就业、扶持创业的法律法规；在收入分配领域，围绕增加居民收入、缩小收入分配差距，完善收入分配制度、规范收入分配秩序的法律法规；在社会保障领域，围绕提高覆盖面和保障水平，完善基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等相关法律法规；在医疗领域，围绕看病难看病贵等问题，完善医疗保障、医疗服务、药品供应和政府监管等领域相关法律法规；在食品安全领域，围绕在食品安全保障水平，完善食品安全监督管理体系、规范食品生产经营秩序、落实企业主体责任的法律法规；在扶贫开发领域，围绕加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会，建立健全专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等领域的法律法规；在慈善事业领域，围绕扩大社会参与、管好用好善款，加快制定慈善事业发展的法律法规；在社会救助领域，围绕托底线、救急难、可持续，进一步完善相关法律法规；在妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等领域，围绕全面贯彻男女平等、儿童优先原则、保障老年人和残疾人合法权益原则，切实完善相关方面的法律法规。

要加强社会组织立法。社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参与社会治理、提供公共服务，是社会组织立法的重要内容。

5.健全环境保护法律制度

党的十八大确定了生态文明建设的目标任务，党的十八届三中全会进一步明确了生态文明体制改革的主要任务，党的十八届四中全会提出要加快建立生态文明法律制度。从生态文明的建设任务到具体的改革任务、法律任务，一步一步深化了我们对生态文明的认识。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》针对我国环境保护法律制度存在的突出问题，重点提出了环境保护法律制度建设的三个基本要求，即要有效约束开发行为；要促进绿色发展、循环发展、低碳发展；要强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。一句话，就是“用严格的法律制度保护生态环境”。

健全环境保护法律制度的重点任务主要有以下四个方面：

第一，建立健全自然资源产权法律制度。

第二，完善国土空间开发保护方面的法律制度。

第三，制定完善生态补偿的法律法规。

第四，制定土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

（二）完善立法体制

我国法制建设已经取得了巨大成就，建立了统一而分层次的立法体制。但是也应当看到，我们在立法领域面临着一些突出问题，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，立法效率需要进一步提高等。为此，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。这是党中央从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上提出的一项重要制度要求，对加强和改进立法工作，提高立法质量，形成完备的法律规范体系，全面推进依法治国具有重大意义。

1.加强党对立法工作的指导(www.xing528.com)

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的根本保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。在立法工作领域，也必须坚定不移、毫不动摇、旗帜鲜明地加强党的领导。

第一，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。

经过40多年来的实践，这方面已经形成了行之有效的制度机制，包括制定立法规划、法律草案起草和审议中的重大问题、修改宪法、提请大会审议法律、保证重大举措于法有据等，应当继续坚持和不断完善。

第二，立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。

党对立法工作的领导，主要是实行政治即方针政策的领导，立法就是从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在中央，必须由党中央统筹协调，经党中央讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。比如涉及国家机构和政治制度、基本经济制度、基本诉讼制度等方面法律，应由全国人大常委会党组就有关重大问题向党中央报告，由党中央讨论决定。

第三，党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。

党领导人民制定宪法，执行宪法，遵守宪法。宪法的修改也是国家的重大政治活动，必须在党的领导下依照法定程序进行。自现行宪法颁布后，进行了五次修订，这些修订都是在党中央领导下完成的。在具体程序上，一般是中央政治局提出修改宪法的意见，提请中央全会讨论通过，以中共中央名义向全国人大提出修改宪法的建议，经法定程序由全国人大常委会向全国人民代表大会提出宪法修正案草案，全国人民代表大会按照法定程序进行审议后表决通过。

2.完善立法体制的主要举措

为落实立法先行，发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，必须加强和改进立法工作，完善立法体制机制。

第一，健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥人大主导作用。

健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥国家权力机关在立法工作中的主导作用，是形成完备的法律规范体现、加强和改进新形势下立法工作的重要举措。一是加强对立法工作的统筹安排，制定好每届任期的立法规划、年度立法计划。二是加强和改进法律起草机制。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律的草案起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草，并建立与之相应的机制。要在实践中探索和逐步形成人大有关部门主导，各方面共同参与起草法律法规草案的工作机制；对由有关部门起草的法律草案，全国人大有关的专门委员会、工作委员会可以提前参与的工作机制；对专业性较强的法律，委托有关专业单位研究提出方案的工作机制等。三是要增加有法治实践经验的专职常委比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。四是努力建设一支高素质立法队伍。要加强立法队伍建设，抓住立法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。

第二，加强和改进政府立法制度建设。

一是完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。我国立法法对制定行政法规和规章的权限和程序作了原则规定；国务院制定了行政法规制定程序条例和规章程序条例。我们要进一步完善有关程序，建立健全公众参与政府立法的体制机制，增强政府立法的公开性、透明性。二是建立由专门的法制机构组织起草法律法规的工作机制。

第三，明确立法权力边界，防止部门利益和地方保护主义法律化。

不可否认，确实存在有个别法律法规保护部门利益、地方利益。为了防止这一不良现象，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。现在看来，立法权限的划分还不够明晰，需要修改宪法和立法法的相关规定，进一步规范和完善这一体制。（1）从纵向来说，要明确中央与地方的立法权限划分；明确省（自治区）人大及其常委会与设区的市人大及其常委会的立法权限划分。（2）从横向来说，要着重厘清立法权与行政权的界限，既要明确全国人大及其常委会与国务院、国家监察委员会的立法权限划分，细化宪法关于国务院行政管理职权的事项、国家监察委员会职权的事项，界定何为“执行法律”“行政管理职权”“监察管理职权”等，细化立法法第八条关于专属立法权的规定；又要明确地方人大及其常委会与地方政府的立法权限划分。（3）要明确人大与其常委会之间立法权限的划分，目前法律法规大多在人大常委会上通过，而很少（有的地方几乎没有）在人民代表大会上通过。明确立法权力边界，一方面要从立法上进一步明确拥有立法权的各主体立法权限范围；另一方面要建立完善纠正越权立法的体制机制，比如备案审查制度等。防止部门利益和地方保护主义法律化，要在规范立法主体立法权限的基础上，从体制机制和工作程序上完善立法规划、起草、立法听证、立法论证、审议等。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。

第四，加强法律解释工作。

法律解释具有针对性强、反应及时、便于操作的特点，可以根据改革要求和实际情况，及时对法律规定的含义和适用予以明确，保证法律的正确实施。例如，2014年10月第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于〈中华人民共和国民法通则〉第九十九条第一款、〈中华人民共和国婚姻法〉第二十二条的解释》，这是《民法通则》自1986年通过以来的首次法律解释，各方面普遍给予好评，取得了良好的法律和社会效果。

（三）深入推进科学立法、民主立法

不断提高立法质量和效率，坚持科学立法、民主立法，这是对新时代加强和改进立法工作的基本要求，回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。

科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律，尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律的内在规律；民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映人民的共同意愿，充分保障人民的各项权利和根本利益。完善法律体系必须抓住提高立法质量这个关键，把深入推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。

1.加强人大对立法工作的组织协调

要加强人大对立法工作的组织协调。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，是科学立法、民主立法的必然要求。

加强人大对立法工作的组织协调，一是要加强人大对立法决策的主导，在立法项目论证上要对各方提出的立法项目进行通盘考虑，综合平衡；对各方面分歧较大的，要加强与有关方面的协调，提出解决方案。二是加强人大对法律案起草工作的主导，涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草；对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，可以委托第三方起草；对其他方面组织起草的法律法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，理顺关系，找出问题症结，了解各方诉求。三是发挥人大代表的作用，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案建议和立法规划、立法计划的衔接机制，进一步拓宽代表参与立法的途径和渠道。

2.健全立法机关和社会公众沟通机制

健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

立法的基本功能是人民意志的表达和汇集，是通过表现为法律的人大代表的意志来分配利益。当前，在立法工作中要实行更加广泛的协商——“深入开展立法协商”。

第一，扩大立法协商。

立法本质上是各种社会利益的分配和协调，是对既有利益格局的调整，是在打破现有利益格局的条件下，通过协商协调，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。这本身既是民主立法，也是科学立法。当前我国正处于社会急剧转型时期，复杂的政治和社会局面使得各项改革均步入了“深水区”，举步维艰，实质上就是利益的表达与协商不充分，而这又加大了改革的难度，延缓甚至阻碍了改革进程。因此，对利益的调整必须格外小心，必须与所涉及的利害关系人进行沟通，扩大和促进协商，进而形成共识，达成各方均能接受的方案，平衡各种利益，体现和保障各利益主体不同的正当利益，更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性，促进社会主义和谐社会建设。

第二，进一步丰富方式方法。

在立法过程中，已广泛采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。立法法没有对此作出明确规定，但其中第六十七条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这些方法不仅可以在行政法规起草过程中使用，也可在法律起草过程中加以使用。因此需要修改完善立法法，从法律上进一步予以明确，做好立法沟通协调工作。

立法工作坚持走群众路线，要建立健全相关的具体制度，使群众参与立法制度化、法律化，把“运动式”的参与变成制度化、法律化的有序参与，特别是要适当改变以往立法工作中的一些做法，继续征求有关部门、有关方面的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和群众的意见，扩大有不同利益的公权力机关的参与，特别是要扩大各种不同利益群体、不同利益阶层的公众参与和协商。就是说，对政府部门组织立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序协商机制进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。

第三，完善立法听证制度。

在我国，立法听证制度已广泛采用，但这项制度本身还需要加以完善。（1）明确立法听证的范围，明确什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。（2）规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少听证事项、范围和适用程序确定的随意性。（3）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。

3.完善法律草案表决程序

法律草案的表决是科学立法、民主立法的最后环节，它既是之前一系列立法程序的延续，也是法律草案成为法律从而获得法律强制力的关键环节。

为进一步完善草案表决程序，可以对重要条款单独表决。单独表决，就是对草案表决稿中重要条款先行表决，再就整个草案进行表决。在法律草案形成和各方面参与过程中，关注点或者说分歧点往往集中在若干关键问题上，对这些涉及关键问题的条款进行单独表决，可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究更深更透，有利于使立法过程更加科学、更加民主。2014年11月26日，广东省十二届人大常委会第十二次会议表决通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定》。这是深入贯彻党的十八届三中全会、四中全会精神，健全广东省地方立法审议机制，富有重大意义的一次立法实践。2015年1月12日广东省十二届人大常委会第十三次会议在广州举行。《广东省环境保护条例（修订草案表决稿）》提交本次常委会全体会议表决。其中，修订草案表决稿第十九条规定：“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。”常委会组成人员在审议中认为该条款对广东省环境保护工作和司法体制改革工作的重要性。根据《广东省人民代表大会常务委员会关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定》，经省人大常委会主任会议研究同意，本次会议单独对《广东省环境保护条例（修订草案表决稿）》中第十九条进行表决。该条款单独表决通过后，表决通过了《广东省环境保护条例》。