社会福利的分配及功效-寻求正义宪法

本书所称的社会福利是一个相当宽泛的概念，即是指旨在保障公民的基本生活水平，以公共资金为支撑，由国家所主导的产品和服务的分配，大致包括以下三类：

（1）公共产品。由财政资金所提供的，非排他性使用的产品和服务，包括纯公共产品和准公共产品。纯公共产品有：国防安全、社会治安、灾情控制等；准公共产品有：基础设施、医疗卫生、学校教育、交通运输、儿童保护服务、职业培训等。

（2）社会保险。由社会保险金所提供的，满足人们基本生活需求的产品和服务。包括养老保险、医疗保险、失业保险等。

（3）社会救助。由财政资金所提供的，满足最不利者最低生活需求的产品和服务。包括食品券、医疗补助、特困费、廉租房补贴等。

社会福利和由国家提供的产品和服务是有区别的。由国家提供的产品和服务的范围要大于社会福利，社会福利仅仅是指由国家供给的那些具有“无争夺性、不可分割性、共享性”[287]特质的，无需个人全额付费的产品与服务。诸如航空、铁路、电信、电力等虽是由自然垄断的国有公司进行供给的，但这些产品和服务仍是通过市场交易的原则而获得的，不具有真正的共享性，因而也就不带有社会福利的性质。高速公路、医疗卫生等虽具有共享性，但使用者仍然需要支付一笔费用，也就带有一定的争夺性，因而，这些产品和服务只具有准社会福利性质。只有那些由国家免费提供的共享性的产品和服务才是完全意义上的社会福利。例如，图书馆、公园、博物馆、治安、低收入生活保障和失业救济等。当然，社会福利的范围可大可小，例如，如果国家取消高速公路的收费，高速公路也就成为一项社会福利；再如，国家对家庭用电进行补贴，那么电力的供给也就带有了准社会福利的性质。

社会福利虽旨在对人们的基本生活进行保障，但在客观上却产生了社会财富再分配的效果，而且这种再分配往往更有利于不利者。一方面，社会福利是由公共资金买单而由全体公民一体受益的，公共资金主要来源于税收和社会保险金，而无论是税收还是社会保险金，有利者均因其较大的课税基数或社保缴纳基数而负担了更多。然而，社会福利的付费人和受益人并非一一对应，有利者比不利者负担了更多的费用，他们所获得的社会福利不见得会比不利者多，这就等于是通过社会福利将有利者的财富转而重新分配给了不利者。另一方面，每增加一个社会福利品（国防与治安除外）的供给，对不利者所产生的边际效用往往要大于有利者。以医疗为例，有利者完全有能力从市场上购买更为优质的医疗品；相反，不利者无力承受高昂的医疗费用，他们不得不完全依赖国家免费提供的医疗品，因此，社会福利供给的增加也会更有利于不利者。

从理性的角度上看，有利者当然不会接受这种更有利于不利者并带有社会财富再分配属性的社会福利分配，但因为社会福利是人与人之间的道德义务的一种体现，他们也就没有理由断然拒绝。不过，有利者还是希望能将社会福利的标准降到最低。在与不利者公开论辩的场合中，有利者发表了如下意见：

亲爱的兄弟姐妹们！我们共在于世界上，当然也就负有了相互援助的义务。社会福利事实上就是社会援助的一种手段，这种手段把我们所拥有的财富部分转移给了你们，使得你们的生活有了保障。我们认为，恰当的社会福利是必要的，我们也愿意作出部分的牺牲。但是，兄弟姐妹们，请你们注意，恰当的社会福利的限度到底在哪里？

我们认为，社会福利虽然在客观上具有财富再分配的效果，但是社会福利本身却不能以财富再分配为目标，社会福利是补正性的而非拉平性的，社会福利的目的正是补正弱者最低生活条件。一旦认为社会福利并非补正性的，而是要保障人人享有一个给定的生活水平那是十分危险的。这就意味着，国家必须保障特定的一部分人得到特定的东西，进而要求歧视性地和不公平地区别对待不同的人，而这是与自由秩序水火不容的。[288]

我们还认为，私有财产是神圣不可侵犯的，社会福利要和私有财产神圣不可侵犯的原则调和起来。我们所愿意接受的社会福利是最低限度的，即是能够让每个人都过上温饱生活的社会福利。超过此限度的社会福利就超出了道德援助的范畴，不仅侵害到我们的私有财产，而且还会助长不利者的惰性和不劳而获的恶习，这绝非正义。

不利者当然不同意社会福利仅仅保障其最低生活条件的论述，他们作了如下反驳：

尊敬的先生！我们十分赞同你们的一些观点。我们有自己的双手和头脑，但我们缺乏的是一个相对公平的竞争环境。比如，我们所受的教育，我们的住房、医疗条件都无法跟你们同日而语。我们始终反对不劳而获，我们也并不指望通过社会福利从你们那里获取多少财富，但是我们渴望得到一个更为公平的竞争环境和相对公平的竞争起点。保障最低生活条件的社会福利是远远不够的，它既无助于提升我们的尊严，也无法使我们拥有与你们相对平等的竞争起点。试想，我们吃着最差的食物、接受最差的教育、享受最差的医疗，我们虽然能苟且存活于世，但我们活得到底有多少尊严？我们又凭什么跟你们竞争呢？如果是这样，我们的未来，甚至我们子孙的未来，都是无望的。

这个反驳是相当有力的，社会福利的最终目的在于防止社会排斥，尽可能地维系人与人之间的共在关系，它所采取的策略是，通过对不利者的能力和生活条件的适度补正，使不利者能在较为平等的起点上与有利者同台竞争。不但如此，这个反驳还提出了与人的尊严基本相适的社会福利的基本命题。人的尊严其实很难界定，但尊严受损却常常来源于与绝大多数人不一样的强烈反差。例如，在一个贵族式学校里，家长都是开着豪车送孩子上学，但恰恰有一个家长骑着自行车把孩子送到了学校，这种强烈的反差让孩子产生一种抬不起头的感觉，这种感觉并非纯粹是虚荣心作怪，而是一种来源于强烈反差的尊严受损后的自然反映。这个小小的例子足以说明，仅仅保障最低的生活条件的社会福利，无视人与人之间的强烈反差无助于提升人的尊严。

消除人与人之间的强烈反差，并非要实现全体一致的平等，而是要让中间那部分人的数量逐渐大起来，并能占据社会中的绝大多数，这就是我们常常讲的“中间大、两头小”的橄榄形社会结构。在“中间大、两头小”的社会中，即便少数有利者享受更为优越的生活，人们的尊严感也不会受损，因为我和社会上绝大多数人是一样的。与人的尊严相适的社会福利就是要让不利者不断向中间那部分人靠拢，因而，社会福利的水平应以社会平均生活水平或大多数人的生活水平为基准加以确定。例如，为了保障居民过上有尊严的生活，居民的基本生活用电就不能定得过低，而应该参照社会上的平均用电量进行确定，国家要使每个居民都能承受得起基本用电范围内的电费。为了做到这一点，国家常常实行阶梯收费的策略，即在基本电量的范围内，给予居民一定的用电补贴实行低价收费，而一旦超出基本用电范围的，则应按照市场原则进行收费。

需要指出的是，与人的尊严相适的社会福利并非一个确定的值，它会随着社会经济环境的变化而变化。例如，高速公路是否要列入社会福利项目，就要视一个国家的经济发展水平而定。在发达国家，几乎每家每户都拥有家用轿车，高速公路就成为了人们的基本消费品，因此，将高速公路列为社会福利项目，由国家免费提供也就理所当然了；但在发展中国家，社会上的绝大多数家用轿车为有利者保有，若实行此项福利政策，则反而会使有利者受益不利者受损。

不利者所提出的社会福利与人的尊严相适的观点，并没有激起有利者的强烈反抗，有利者只是从如何提供社会福利更为合理的角度，提出了他们自己的观点。

亲爱的兄弟姐妹们！你们刚才讲的话是有道理的，不过我们还想让你们思考一下，如何提供社会福利才更为公平？我们反对的是由税收直接提供社会福利。每个人都需对自己的生活负责，每个人都没有权利不劳而获，这就是说，你想过上有尊严的生活，是有对价的，前提就是你必须对自己及家庭负责并勤奋劳动。如果社会福利直接由税收提供，那不就意味着，那些不劳动、不纳税的人也能过上有尊严的生活？那不就等于是鼓励了人们的惰性？如果是这样的话，那么劳动的意义到底何在呢？

我们认为，社会福利应由社会保险来提供，这样做好处是不言而喻的。一方面，因为社会保险是社会统筹的，只要将社会保险的门槛设置得低一点，就能把社会上的绝大多数人纳入社会保险体系，使社会上的绝大多数人过上有尊严的生活；另一方面，社会保险并非人人享有的，只有缴纳了社会保险金的人，才有可能享受到社会保险所带来的福利，这就将那些不参加劳动不缴纳社会保险费的人排除在社会福利之外，使得那些偷懒的人没有了可乘之机。

由社会保险供给社会福利的方案，显然是能被有利者和不利者所共同接受的。首先，社会保险具有社会统筹的性质，从最终的效果上看显然是更有利于不利者，而且社会保险能使得绝大多数人过上有尊严的生活，因而，不利者没有正当的理由来反对它；其次，社会保险仅仅保障基本生活条件，因而，缴纳的社会保险费并不是很高，即使有利者明知自己做了部分牺牲，他们也能基于共在主体间的互助义务容忍这种牺牲；第三，社会保险不仅最大限度地排除了人们所不能容忍的不劳而获的现象，而且在形式上看至少是人人平等的，这就使得它更易被各方接受。例如，在社会保险特别是养老保险上，将个人账户和社会统筹账户分离开来已成为一种惯常做法，这就更加彰显了社会保险的形式公平性——多纳多得，少纳少得，不纳不得。

面对有利者的提议，不利者进一步提出了如下问题：(www.xing528.com)

诸位先生，社会保险不失为一种社会福利供给的好方法，但你们却忽视了那些最不利的人。那些最不利的人由于智力、身体、年龄等先天因素而无法参加劳动，也无力承担社会保险费，这些人难道要被社会遗弃吗？

有利者面对质疑，作了如下进一步的回答：

我们建议采取社会保险的方法提供社会福利只是为了不给那些偷懒的人以可乘之机。对那些因各种原因无法参加劳动的人，我们应当为其提供社会救济，社会救济的经费应由国家财政承担。不过，社会救济只能作为一种例外情形而存在，为了防范社会救济被滥用，有必要为其设置严格的条件。

社会救济与社会保险不同，它是一种赤裸裸的施舍，也就是说，对公共基金没有任何贡献的人，则从公共基金那里获得了救济金。因此，要想让这种施舍能通过人的理性的检验，就必须受到严格的条件限制。一方面，社会保险要优先于社会救济。社会救济是迫不得已的选择，但凡能通过社会保险提供社会福利的，就要优先适用社会保险而不得动用社会救济；另一方面，具有帮扶性质的政策性优惠也要优先于直接的社会救济。比如，对下岗职工或破产者，国家应给予融资及再就业上的帮助，而不是无期限地发放社会救济金；对于贫困学生，有借有还的助学贷款也要优先于直接救助性的学费减免；还有就是，社会救济以救最低为原则，保基本为例外。对少数丧失劳动能力无法参加劳动的人，在社会救济上就要给予一定优待，保障他们能过上有尊严的生活；而对那些因失业、投资失败以及社会上的“懒汉”，则只能给他们发放最低生活条件的救济金并积极帮助他们重新就业。

通过上述公开论辩，就已大致确定了社会福利的目标，以及提供社会福利的方式，但是，不利者还是担心最终得不到社会福利。

尊敬的先生，到目前为止，我们已在社会福利的目标和提供方式上达成了一致的意见，但是我们还是担心冠冕堂皇的社会福利会被你们攫取。我们的担心不是没有依据的，你们看看那些最好的公办学校、最好的公办医院不都集中在城里，而且还是集中在富人聚集的区域。它们虽然是一种社会福利，但是离我们太远了，我们根本没有条件得到它们。所以，社会福利应该均等化配置，使得我们每个人都能在家门口获得大致相当的社会福利。

事实上，不利者的质疑是相当有道理的，社会福利既然要由全社会共享，就应该做到在区域和人群间的均匀分布。以义务教育资源的均匀分布来说明这个问题。如何做到义务教育资源的均匀分布呢？最根本的一点，就是要保证人们获取上的便利性，也就是说，人们都能在家门口获得大致相当的义务教育资源。义务教育的资源无非包括两项，一为设施，二为师资。坚持义务教育资源均等化配置，就要在教育设施和师资均匀分布上做文章，要根据人口的密集程度来均匀地分布学校，要保证学校与学校之间师资的均衡分配，要鼓励优质教师资源的交换和流动，反对将优质师资集中在一两所重点学校。

听了不利者的上述质疑之后，有利者不禁哈哈大笑起来，他们继续说道：

亲爱的兄弟姐妹们！你们真的以为是我们在跟你们争夺社会福利吗？我们也是被逼无奈啊，你们可知道我们为了子女上个幼儿园、小学都不知道要跑多少关系？我们这个国家就像一个巨大的“家政公司”，[289]所有的资源都掌控在国家手中，好的医院、优质的学校无不由国家来提供。我们手中确实是有钱啊，但苦于没有像样的医疗、教育市场，根本无法在市场上买到更为优质的服务。所以，我们只能揣着钱送礼、跑关系。

优质资源总是稀缺的，根本无法让每个人都享受优质资源；如果国家将好的、差的资源都集中在自己手里，并通过社会福利加以分配，那么分配不均就是在所难免的，有的人会获得好的社会福利，有的人则会获得差的社会福利。从情感上讲我们虽然愿意帮助你们，但人总是自利的，为了获得优质的社会福利，我们不惜与你们争夺，而且是不择手段的。哈哈，一旦陷入争夺，无论从能力、关系和实力上看，你们都不是我们的对手，你们不仅得不到优质的资源，而且连基本的资源也会被挤占。所以，社会福利的均等配置不仅仅是一个均匀分布的问题，更为重要的是要有一个能提供优质资源的市场。现在就让我们回到原点问题之上，如果我们都认同社会福利只应提供基本的生活保障，那么就要将那些优质资源剥离出来，交由市场来提供。一旦我们能从市场上买到更为优质的服务，我们就会自然而然地将更多的社会福利留给你们，你们的社会福利保障水平也就相应有了提高。

有利者的上述大段论述，无非是在讲一个道理，即社会福利不应该排斥市场，没有市场的社会福利永远是低效的，不仅不能使有利者的需求得到满足，而且最终会侵害不利者的利益。恰当的方法是，社会福利只保障基本部分，超出该基本部分的，则由市场来供给。有基于此，国家除了供给基本福利外，还要培养充分竞争的教育、医疗、住房等资源市场，使得不同层次人的不同需求都能得到相应的满足。

在听了有利者的上述争辩之后，不利者顿觉自己原先想要得到尽可能多、尽可能好的社会福利，是如此的不切实际，也顿时发觉一个有效供给的市场对他们而言也是有利无害的。不过，他们仍然担心，有利者有了一个充分竞争的市场之后，会生活得越来越好，而他们却始终停留在原处，两者之间的差距会越来越大。

尊敬的先生！我们知道你们已经为维系我们与你们之间的共在关系，做了很大的牺牲，但我们仍然有这样的担忧：你们通过有效的市场获得了优质的资源，你们的生活就会得到大幅度的提高，而我们这些人却只能依靠社会福利而生活，如果社会福利的标准不相应提高的话，我们这些人就永远停留在了原处，你我之间的差距就会越来越大。如果你我之间的差距越拉越大，我想我们很快就会再一次丧失尊严。所以，我们建议，社会福利的保障水平应该随着经济社会的发展而逐步提高。

有利者觉得不利者讲得非常在理，且这些要求也不是非常苛刻，没有直接侵害到他们的利益，于是就欣然接受了不利者的提议。关于社会福利的宪法论辩到此就基本结束了，有利者和不利者的代表们，共同在下述五条宪法正义准则上签了字。

（1）社会福利以基本、适当为基准；

（2）社会保险保基本，社会救济救最低，社会保险要优先于社会救济；

（3）社会福利应均等化分配；

（4）社会福利并不排斥市场供给；

（5）社会福利要随社会经济的发展而逐步提高。