斯密与李嘉图：国债学说的争议

大卫·休谟与亚当·斯密是反对公债的代表人物。休谟认为，如果国家不消灭国债，则国债必然消灭国家，是为“公债亡国论”。亚当·斯密继承了这一学说并在此基础上有所发展。斯密反对国债主要是基于以下两点理由：其一，国债的存在会催生战争，也使当政者不知节俭。斯密承认举借国债是战时筹措军费的行之有效的方法，因为战时所需的费用及资金投入是正常状态下的3～4倍，这笔费用不能通过增加新税种慢慢收税来筹集，除了借债，政府别无他法。[1]但在肯定国债在筹集战争军费作用的同时，亚当·斯密又认为正是由于国债的存在才使得当权者更容易发动战争，也助长了当权者的奢靡之风。其二，斯密指出：“当国家费用由举债开支时，该国既有资本的一部分，必逐年受到破坏；从用来以维持生产性劳动的若干部分年生产物，必会被转用来维持非生产性劳动。”[2]因此他认为国债所筹集的资金会被用于非生产性用途，使原本的生产性支出减少，其必然结果就是阻碍国家的经济发展。这一理论后来被法国的萨伊所接收，即“如果国债数额不大，所收到的债款很好地或适当地花费在有益的事业上，那就是给那些不懂得好好利用资本的少数人提供投资的机会”。[3]而斯密从意大利、西班牙、荷兰等过去的强国兴衰败亡的教训中，得出了“公债之积累必然导致国家的破产”的结论。[4]

大卫·李嘉图的公债学说主要集中于其著作《公债论》中。他认为公债除了使原本的生产性支出被应用于非生产性支出之外，还使实际情况被巧妙的掩盖了起来（后世布坎南将之归入“财政幻觉”[5]）。李嘉图认为公债使人民只需要支付少量的税收作为公债的利息，便可以享受到未来的税收所带来的收益，一方面税痛感不强，使人民误以为自己仍旧生活富足，从而不知节俭；[6]另一方面来讲政府本身是不事生产的，并不增加社会总产出，其收入是来自税收、费用，还债资金最终的归宿还是人民，如果不加限制，国家和人民都会不堪重负。李嘉图还认为，虽然公债有迅速筹集军费的作用，但不应成为主要手段，他以英法战争（1793年～1813年）的公债实践举例，认为战争期间为了满足军费需要开设了新税，仍未满足差额时则由公债补之。但战争结束后，新税应立即废止，战争期间所借之公债也应该尽快偿还。按照古典经济学家威廉·配第在英国创立的减债基金制度，主要有三种方式用于偿还公债：一为赋税，二为以新公债偿还旧公债之本金及利息，三为以新公债偿还旧公债，并兼以赋税偿还利息。而三者之中，第一种方式最优。[7]同时李嘉图以为，在和平时期，国家就应该不断努力减少战时所借之公债。

与亚当·斯密、大卫·李嘉图等持相似意见的还包括英国经济学家约翰·穆勒（John Mill，现译作“密尔”，本书采用引注中的译法）。穆勒认为国债源自资本，是“战争或其他非生产性支出”[8]的手段。纵观这些反对国债的经济学家，基本上都是古典经济学一脉，其理论的内核是自由资本主义，即排斥国家之手对市场运行的干预。在这样的理念之下，政府所做一切有关财富分配之事宜都会扭曲市场之力，因此作为政府积极财政手段的国债必然会被其理论所弃。然而，随着国家财政功能的发展和财政法理论的演进，政府早已不再是古典经济学家笔下的“守夜人”了。国债作为一种积极的财政工具，对于国家收入的分配和再分配起到了调节作用，这一点已经被当代理论界与实务界所公认。因此，古典经济学对国债的排斥理论已成为明日黄花，被新兴的理论所代替。

德国学者瓦格纳在探讨公债问题时，按照公债资金的来源不同将公债分为了三类：①来自本国闲散资金状态下的资本公债；②来自外国的资本公债，又可以称之为外债；③来自国内其他生产部门的资本而形成的公债。相对而言，第三种来源的公债是从国内其他生产部门处夺取而来的，会减少生产支出，因此前两种形式的公债优于第三种形式，尤其在为了满足临时性、应急性的支出时，前两种公债的优势更加明显。“资本浪费在投机事业时，能以公债来避免危机，在繁荣之后的停滞时期以公债吸收资本是胜过课税的手段。”[9]瓦格纳的理论已经具有了凯恩斯主义的雏形，主张以政府的作为来调整不同时期下的资金流向，他针对德国战后的萧条，提出了政府征借方案，以调动社会闲置资源、增加就业。而针对当时曾有人主张的“外债会使政府对外支付利息造成不利影响”的观点，瓦格纳针锋相对地指出，如果引入外资投入生产则会产生巨大利益，从“投入-产出比”与“成本-收益比”来看，利用外资发展本国经济所带来的经济增长及财富增加，将大于对外所支付的利息成本。但在支持公债的同时，瓦格纳也认为公债应该是国家筹措资金的一种次要的、辅助的手段，应当根据财政支出项目的性质不同来区别对待，凡属于经常性财政支出的，则仍应该通过税捐来筹措资金。

英国学者道尔顿在其出版于1922年的著作《财政学原理》中将公债按资本来源于本国还是他国将公债分为国内公债与国外公债，又根据公债与共有财产的关系将其分为再生产公债与沉重公债。若政府举债时期背后有等值的资产，则为再生产公债，反之则为沉重公债。再生产公债背后因为有共有资产支持，其偿还必须依赖于税。[10]对于采用调换的方式偿还的（现在一般称这种方法为“借新还旧”）公债，势必会造成新债利息比旧债息高，政府信用和债务规模会不断膨胀，国库负担会越来越重。但政府又不能拒偿公债，否者对内会导致政府信用崩溃今后再难举债，也可能导致社会革命；外债违约则可能引发国家之间的贸易纠纷，甚至引发战争。(www.xing528.com)

与古典经济学派相比，新兴经济学流派中影响最大的是凯恩斯学派。凯恩斯学派之主张缘起于凯恩斯（1883年～1946年），后被许多经济学家所继承并发展。最初，凯恩斯在其名作《就业、利息和货币通论》中指出，资本主义经过发展已经由自由资本主义进入了垄断资本主义时期，经济危机呈周期性的爆发，而经济危机产生后最大的表象特征就是大规模的失业。之所以资本主义会发展产生经济危机，主要原因就是社会上的有效需求不足，可以说，有效需求的减退是产生经济危机并阻碍经济复苏的最主要原因。而国家通过发行公债来补充投资，通过乘数效果刺激有效需求，可以创造新的就业机会，从而通过“国家干预”来实现经济复兴。因此，在凯恩斯主义下，公债的正当性与国家干预之正当性是相伴相生的。同时，凯恩斯还坚持在必要的情况下可以实行赤字公债。正如美国学者福山所总结的那样：“政府在受到约束之前，必须要有实际做事的能力。”[11]

凯恩斯之后，凯恩斯主义又被汉森（1887年～1975年）、萨缪尔森等人继承和发扬。现代凯恩斯主义公债观主要有以下几个特征：①认为公债有益无害，这一点明显区别于亚当·斯密等人。在凯恩斯主义视角下，公债虽然是政府通过非税手段或曰非常态手段筹措的，但是却是一种有益于社会的积极措施，除非在举借公债的同时政府及私人资本并未因此减少，或举借外债之利息超过了本国的生产力。②公债不是“债”。这一理论仅仅适用于内债，而不适用于外债。因为内债对政府而言无非是欠“自己”的钱，政府一方面负有偿还公债的义务，另一方面又享有对国民收税的“债权”，二者正好可以相互抵免。因此对于政府而言，内债不是一种负担。③公债无需偿还。“公债无需偿还论”与“公债非债”论是紧密相关的，国家作为一种抽象存在，只要存在一天，就享有收税的期权，同时还可以采用“借新还旧”的方法创造新债以消灭旧债，国家在特定的时间点上总是处于负债状态，无非是用人民未来的钱还过去的债，对于政府本身而言，并没有承担偿还义务。④国家经济的发展会提升其可承担的公债规模。凯恩斯主义认为，虽然资本主义国家公债的数额越来越大，但是国家的GNP（国民生产总值）也在不断上涨。总体而言，公债上涨的速度不及 GNP 上涨的速度，因此虽然公债数额不断攀升，但在GNP 中所占的比例却日渐减小。⑤公债不会对未来造成负担。凯恩斯之前的许多经济学家都认为公债虽然解决了当前的资金问题，但却是一种“剜肉补疮”似的做法，最终会给下代人造成负担。而凯恩斯主义认为，虽然下一代要承担当今公债之本金及利息，但也同时享受了当今公债投入所产生的收益，二者相互抵消。

凯恩斯主义与古典自由主义公债观相比，认识到了国家、政府运用公债手段调节经济运行的好处，使公债作为宏观调控的有效手段具有了理论上的支点。但与此同时，其“公债非债论”等观点也存在值得商榷之处，它囿于以政府的视角看公债，进而得出“公债无需偿还论”，没有考虑公债涉及的法律关系中作为债权人一方的立场，显得过于“国家主义”，与现代财税法理论中的“财政信托论”“财政合伙论”相冲突，因此在借鉴时仍需扬弃。