人大预算编制能力增强效果显著

首先，建立预算听证制度。在人大会议召开前一个月，将预算草案的全本送达每位人大代表进行详细审阅，保证代表有充足的时间对预算项目和内容进行严格审查和推敲，必要时举行质疑会和听证会。[24]我国现行《预算法》规定人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询，但并未规定代表可以对有关事项进行辩论或举行听证。缺少在关键性问题上的辩论和广泛征求意见的听证环节，导致人大审议预算时的监督力度减弱。在预算法修订中要明确预算听证制度。预算听证可以包括以下环节：由政府预算编制部门和财政部门对预算编制的目的、主要内容进行解释、说明；听取人大代表、社会公众和有关专家的意见；政府部门接受人大质询；就有关问题展开辩论。

其次，加强人大代表预算知识培训。我国人大代表的非专职性决定了多数代表缺乏足够的财政、审计、法律等专业知识，不具备预算审查能力，很难充分理解本来就粗线条的财政预算报告。再加上人大会议期限一般较短、议程较多，一些代表在表决时甚至连预算报表都无法读懂，预算监督更无从谈起。[25]建议通过专题讲座、案例分析、调研考察多种形式加强代表预算知识的培训，提高预算审查监督能力。并在人民代表大会开会期间适当延长预算审议时间，广泛听取代表的意见，确保人大预算审批的有效性。[26]

最后，编制临时预算，经各级人大常委会批准后执行。由于我国目前的预算制度采用历年制（即自公历1月1日起至12月31日止），与人大开会审批预算的时间（每年3月）无法衔接，致使各级政府在财政年度开始的前几个月缺乏经权力机关批准的正式预算。这种先执行、后审批的缺乏预算执行依据的局面，既影响了权力机关预算审批的严肃性和权威性，客观上也限制了人大预算审批监督权的有效行使。对此，有学者建议借鉴英国、日本等国的做法，实行预算跨年制，将财政年度的起讫时间改为自4月1日起至次年3月31日止 [27]；或者保持公历年制，但将人大的会期提前到12月初，以消除时间差，防止预算真空期，保障预算执行有依据，保证人大预算审批监督的有效性。但改变全国人大会期相当困难，实行跨年制也有难以克服的困难，因为我国一年一度的人民代表大会，既要审批下年度的预算草案，又要审批上一年度的预算执行情况报告。因此，我们应当采取由政府编制临时预算草案、由人大常委会批准后予以执行的方式，来解决预算执行依据和保障预算的人大监督问题。

[1]Aaron Wildavaky，Budgeting：A comparative theory of budgetary process，New York：Transaction Publishers，1997，p.13.

[2]参见朱大旗：“迈向公共财政：《预算法修正案（草案二次审议稿）》之评议”，载《中国法学》2013年第5期。

[3]如美国学者阿克西罗德（Axelrod）就认为，预算的功能有以下八个方面：①按施政优先次序、目标及政策进行资源配置。②通过拟定政府收支计划，藉经税收、公债等筹措财政来源。③通过与货币政策协同，以预算展现财政政策来稳定经济发展。④促使政府机关对预算资源的使用达到效率、效能的运用责任。⑤控制支出的合法性、确定性并与政府决策相吻合。⑥提供不同政府层级间资金转移的机制，以达全国地方财政之公平。⑦作为一国社会、经济中长期发展的管理、支持工具。⑧经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。

[4]参见朱大旗：“从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则”，载《中国法学》2005年第1期。

[5]参见［美］哈维·S.罗森：《财政学》（第6版），赵志耘译，中国人民大学出版社2003年版，第5页。

[6]毛泽东：“抗日战争胜利后的时局和我们的方针”，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1128页。

[7]在市场经济和公共财政背景下，所谓预算科学配置经济资源，是指国家预算应符合公共财政运行规律的基本要求，即应尊重市场机制对资源的基础性配置作用，应主要限于提供私人市场所不能提供的公共产品和公共服务领域，而竞争性的私人物品则应由私人市场提供和配置。所谓合理配置经济资源，首先是指经由国家预算安排由政府占有的经济资源在整个社会的经济资源中应该合理，亦即国家的宏观税率应当有度、老百姓的负担应当适当，在当前中国的情况下经济资源尤其应更多地向老百姓倾斜，这样民间消费才有可能较大幅度增加，国民经济才能向主要依靠消费拉动的可持续发展的模式迈进；其次是指国家预算在地区间、城乡间、行业间、领域间、阶层间的结构安排应当合理，尤其应当加大对文化教育、医疗卫生、社会保障和农村基础设施等领域的投入。所谓公平配置经济资源，首先是指国家预算安排应贯彻宪法规定的“法律面前人人平等”的原则，所有国民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，也无论其所属地区、行业、领域、阶层，都应能够享受到均等化的基本公共服务；其次是指国家预算的安排应该经由民主协商程序最大化最弱者的公共财政福利。

[8]全面性预算管理原则实际上涵盖了国际货币基金组织推荐的预算法的十大良好原则中两大原则的内容，即“5.广泛原则：所有的财政流都以总额的方式体现在预算中，支出不冲减收入，没有在预算之外发生的财政活动；6.单一原则：预算代表的和批准的是同一时限内的所有收入和支出，通常也只有一个预算文本。没有将经常性预算和建设性预算分裂开的“复式”预算制度”。参见国际货币基金组织财政事务司：“中华人民共和国预算法课题研究报告”，载预算法（修订）起草工作小组编：《中外专家学者预算法研究》（内部资料），第185页。

[9]这十条原则是OECD（2004年）在对各成员国预算立法体系及其变革进行详细比较、梳理后，就现代各国制定预算法体系的原则给出的推荐性意见，其内容分别是授权原则、以年度为基础原则、全面性原则、一致性原则、严格性原则、平衡预算原则、可问责性原则、公开透明原则、稳定性原则、绩效原则。其中尤以授权原则、全面性原则、可问责原则最为重要，属于应当被写入各国宪法的预算原则。

[10]前列具体内容请依次参见1946年通过的《日本国宪法》第88条、第86条、第83条的规定。

[11]1919年7月颁布的《芬兰共和国宪法》规定：“每一财政年度的全部收支项目应列入年度预算，年度预算由议会通过后，按照颁布法律的方式予以颁布。”1975年6月修订通过的《希腊共和国宪法》第79条第2款规定：“一切国家的收入和支出必须列入年度预算和财务报告书。”1978年12月全民投票批准的《西班牙王国宪法》第134条第2款规定：“国家总预算为年度预算，它包括国家公共部门之全部支出和收入；预算中应列出国家税赋之财政收入总额。”

[12]参见高培勇主编：《实行全口径预算管理》（中国财政政策报告2008/2009），中国财政经济出版社2009年版，第32页。

[13]也有学者认为，除了文件（也即财政预算信息）公开和过程公开之外，关于预算的言论自由也是预算公开原则的重要内容。如我国台湾地区蔡茂寅教授认为，“预算公开原则之内涵，至少包括以下三件事。其一为预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公布；其二为预算审议应该完全公开；其三为对预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”参见蔡茂寅：“预算的基本原则与法律性质”，载《月旦法学教室》2003年第5期。(www.xing528.com)

[14]即1789年的《法国人权宣言》，其内容后来成为1791年《法国宪法》的序言部分。

[15]如日本1946年公布的《宪法》第91条规定：“内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告。”其1947年颁布的《财政法》第46条更明确规定：“预算成立后，内阁必须及时将预算、上上一年度财政收支决算等财政事项，以印刷品、演讲或其他适当方式通告国民。除前项规定外，内阁必须至少每个季度向国民报告预算使用状况、国库状况以及其他相关财政事项。”1969年8月同时颁布的《德国预算基本原则法》第37条和《德国联邦预算法》第80条均规定：“账目公开：（1）对于每个预算年度，主管机构均应在已结淸账目的基础上公开账目。经与审计署协商一致，联邦财政部（或主管财政的部）可以决定在另一个期间公开账目；（2）在已经结淸账目的基础上，联邦财政部（或主管财政的部）应为每个预算年度编制预算决算。”

[16]如国际货币基金组织（IMF）于1998年4月在华盛顿通过了《财政透明度良好行为守则——原则宣言》，并制定了指南性质的《财政透明度手册》。此后，随着新公共管理运动的不断深入，IMF 执行委员会于2001年对《财政透明度良好行为守则》及《财政透明度手册》进行了修订。在《财政透明度手册（修订版）》中，IMF除对财政透明度进行了一般性的总结与规范外，对于那些已经达到或接近达到《财政透明度良好行为守则》标准的发达经济国家制定了财政透明度最佳行为；对于那些财政管理体制薄弱的国家，则制定了财政透明度基本要求，并强调指出了与财政报告和财政数据质量有关的四个方面的良好行为。而经济合作与发展组织（OECD）的工作核心是要求财政过程透明，其尤其强调预算透明度，并为此于2001年5 月制定了《预算透明度最佳行为》，对预算报告的内容、报告频率以及相关的控制和审计机制做出了具体规定。OECD强调，信息透明度的一个重要方面是使公众能够方便地获取财政报告，为此，立法机构应当能够有效地检查所需要的财政报告，应当使公众能够获取最佳实务中所规定的财政报告，包括在互联网上免费提供报告。前述透明度文件，考其实质内容，不仅如预算公开制度一样强调纸面财政预算信息的应予公开，而且更强调公开的内容应完整、真实、准确、可比，强调信息提供的及时和易于获取，强调公众及其代表立法机构、独立审计机构对预算过程的有效参与和控制。因而，笔者认为透明度原则是更高层次的预算公开，其目的是推动民众对预算实践的参与，促进国家的公共治理。

[17]在2001年普华永道会计师事务所对35个国家和地区的财政透明度进行评分和排序时，我国的“不透明指数”高达87，被列为透明度最低的国家；而在2004年的评价中，我国的不透明指数在所评估的48个国家中仍然高居前五位。而低透明度将会影响我国吸引外商投资的努力和以低成本从国际金融组织、国际金融市场融资。参见刘笑霞：“财政透明度的国际努力及其对我国的启示”，资料来源：http：//www.crifs.org.cn，2009年9月15日。

[18]参见2007年4月5日国务院发布、自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第10条等的规定。

[19]现代“预算国家”，必须具备两个基本条件：一是财政上的集中统一；二是预算监督。

[20]许振洲：《法国议会》，华夏出版社2002年版，第192页。

[21]谢怀栻译：“联邦德国经济稳定与增长促进法”，载史际春主编：《经济法教学参考书》，法律出版社2000年版。

[22]河北饶阳县人大、湖南省沅陵县人大等都曾在预算审议后作出不予批准预算的决定。

[23]参见朱大旗、李蕊：“论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改”，载《社会科学》2012年第2期。

[24]目前预算报告只是先提交预算工作委员会和财经委员会进行初审和预先审查，并且提交的还只是比较粗略的数字。多数人大代表一般在人大开会前才拿到预算，几乎没有时间进行调研和准备。

[25]全国人民代表大会会期一般不超过15天，地方人代会只有几天，会上要讨论的问题非常多，留给人大代表审查预算的时间就更少了，最多不超过1天，甚至只有几个小时。

[26]根据《地方人大代表的培训需求及培训模式研究》课题组2009年对于浙江省调查，仅有29%的被访代表认为自己能看懂财政预、决算报表，有60%的被访代表认为能看懂财政预、决算报表对于人民代表工作存在较大影响。

[27]目前很多国家财政年度实行跨年制，例如，英国、加拿大、日本等国的财政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等国的财政年度始于7月1日，美国、尼日尔、泰国等国的财政年度始于10月1日。