预算公开原则及实施细化

根据我国《预算法》第1条之规定，“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”是预算立法的目标之一。预算公开，或称预算透明，是指政府预算的依据、内容及其编制、审批、执行（含调整）、决算等过程都必须依法通过相应方式向社会公开。预算公开包括静态预算文件的公开和动态预算过程公开（即对公民开放）两个方面。[13]其中，预算文件的公开，被认为是预算公开的最基本内容，预算文件的可获取乃是预算公开最基本的要义；而就过程公开而言，包括预算编制、预算审议、预算执行、决算和监督在内的各预算过程都应当是对外公开的，其中最重要的则是预算审议过程的对公民开放。

预算公开是现代民主政治国家预算的应有之义，是政府公共预算区别于个人、企业、家庭等“私人预算”的显著特征之一，也是现代民主宪政国家不同于专制集权国家的重要标志。政府公共预算之应公开，其原初依据在于政府预算本质上是一种公共资金的受托决策：政府公共预算资金的点点滴滴均来自于广大纳税人人民而非来自于政府自身；人民所以愿意将自己资财的一部分让渡给政府加以管理、运用，非为政府本身而是为了人民自身的福利和幸福；政府基于人民的信任管理和运用财政资金实际上是在履行预算信托的受托责任。从而，作为预算信托受托人的政府，将公共预算的所需、所用及其执行情况，向财政资金的来源者、预算信托的委托人暨预算利益的受益人——广大的纳税人人民报告，接受其监督、审议乃至纠正，以确保纳税人人民利益的最大化实现，也就是天经地义的事。也正是基于此，英国资产阶级在反对封建王权的长期斗争中，强制国王以诏书、谕旨、权利法案等柔性宪法形式多次承诺：举凡税贡征课、王室借款等涉及人民负担的事项，必须先经国会会议，以期获得全国公意；遭受“未经我们允许就向我们强迫征税”之痛的美国十三州殖民地人民，在其独立立国后于1787年制定的宪法中即明定合众国的“一切公款开支，其账目应随时公布之”（美国《宪法》第9条第6款）；法国大革命时期由资产阶级制宪会议通过的《人和公民权利宣言》[14]不仅在第15条规定“社会有权要求机关公务人员报告其工作”，而且其第14条更明确宣称“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”，其后1791年法国《宪法》第5篇第3条更明文规定：“由部长或经管人签署并证明的各部支出细账，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布之。此等收支状况应按性质加以分别，并应说明各县每年的收支金额。各郡有关法庭、行政机关及其他机关的特别支出亦应公布之。”凡此均从宪法的高度率先确立了作为预算资金来源者、预算信托受益者的一国国民及其代表对政府财政预算所享有的知情权、监督权和审批权，相应也就奠定了政府及其公务人员公开财政预算情况的义务和责任。因此，客观历史地说，预算公开作为一项政治法律制度乃是人民取得对专制王权斗争的胜利并被确认为国家最高权力本源后的合乎逻辑的结果。此后，其他国家如日本、德国等众多国家也纷纷以宪法、财政法或预算法的形式确立了预算公开制度 [15]。刚刚过去的世纪之交，国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织更将其发展为财政透明度原则、预算透明度原则 [16]，借以保障国际社会宏观经济稳定、政府良治和财政公平，推动国际经济合作的开展。(www.xing528.com)

市场经济发达国家与国际组织所以大力推动预算公开制度，实因借助于这一制度平台可以让公众全面了解政府的财政收支状况和施政决策情况，明晰财政风险，监督资金的分配、使用，评价资金的运用效率和政府施政效能，督促政府更好地履行公共受托责任，优化国家公共治理，确保政府真正在完全彻底地为国家最高主权者人民的利益服务。但与此形成较大反差的是我国的预算公开无论是在理论认知、制度建设还是现实实践方面都差强人意：长期以来，我们在思想观念上将政府预算视为国家机密，不仅一般民众难于获取，即使是各级人大代表也往往只能在短暂的会期获得聊聊数页的预算草案的概要，更遑论可以进行认真细致的审议、批准。预算公开连在国家权力机关组成人员的层面都无法实现，这实是造成我国预算编制粗糙、预算执行随意的重要制度根源之一，也无怪乎一些全球性机构将我国评为世界上财政透明度最差的国家之一。[17]近几年来，我们虽然在制度建设方面以推动法治政府、服务型政府为契机，借助于国务院行政法规《政府信息公开条例》的形式将政府财政预算、决算报告列入了政府应予重点公布的信息范围，并对信息公开的方式和程序、监督和保障等作出了规定。[18]我国《预算法》中也有细化的规定。但我国目前这种由国务院特别是由财政部行政主导的财政预算信息公开，有其难以克服的弊端和难题：一是就中国的现状而言，政府部门尤其是财政部门是财政预算信息的最大垄断者，因而也就应是预算信息公开的最大义务人，由义务人自定规则规范自己的行为，其公开的范围、公开的深度、信息获得的难易程度、未能获取的救济和责任追究机制，就可想而知。二是现代国家尤其像中国这样的大政府，政府管理职能巨大而庞杂，政府、执行管理职能的社会组织、国有企业之间联系复杂，政府一般预算、基金预算、国有资本预算、社会保障预算间犬牙交错，其信息的复杂性远非一般的政务信息公开所能及。因而，目前《预算法》中关于预算公开的规定还过于原则，需要通过《预算法》的实施条例进一步细化。