全口径预算管理原则新探索

2015年新《预算法》实行以前，我国并没有确立全口径预算管理原则。审视我国过去的预算法治实践，不仅预算的全面性原则未能在《宪法》《预算法》中加以明确确定，在实践中我国《预算法》及其配套法规《预算法实施条例》要求按“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”编制复式预算的规定，也因经济、社会、政治体制各方面改革的复杂性而未能全面实行，有的已经实行的内容也与原初设计出现了较大差异。总体情况是：我国目前较为规范地编制了完全预算管理意义的政府一般预算、纳入财政管理视野的非完全预算管理的政府基金预算及中央政府预算中的债务预算，而国有资本运营预算（即原规定的国有资产经营预算）于2008年才开始试编，社会保障预算的编制2009年刚刚起步探索，且后两者完全在行政系统内部运作而未纳入立法机关的监督和审议批准。另外，我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，我国连年来巨额财政超收收入的支出使用、政府部门尤其是地方政府的隐性举债等，都并未纳入预算实施应有的管理、审议和批准。凡此导致预算权威性、严肃性受损，企业和个人负担失真，国家财力分散，预算收支随意，资金使用低效、浪费，乃至贪污、挪用、公款消费等腐败现象屡禁不止等，不能不引起我们高度警惕。

全口径预算管理原则，或称预算的全面性原则、预算的完整性原则，其简明含义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的管理、监督和控制。预算的全面性原则，不仅是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的十大良好原则的重要内容 [8]，是2004年OECD组织推崇的现代预算的十大原则之一 [9]，更是国际上众多市场经济国家的预算法治实践。如英国早自1866年实施的《国库和审计部法》，即要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需立法机关批准拨款。在美国，1787年9月通过的《美国宪法》第1条第9款第6项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；1921年的《预算和审计法》正式规定了预算过程、创设了总统预算局，要求总统及预算局负责制定完整的政府年度预算，并经过特定的程序提交给国会；而自1968年起，约翰逊总统依据总体预算概念委员会“编制一个单一的、统一的联邦预算”的建议，将包括社会保障在内的所有信托基金包含在1969财年的“统一预算”中，自此编制统一预算成为惯例。在日本，1947年3月通过的《日本财政法》第14条的规定：“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，即使是皇室费用也不例外，而且这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使之 [10]。在德国，1945年公布、2001年修订的《联邦德国基本法》第110条第1款规定：“联邦之一切收支应编入预算案”，1968年8月同时通过的《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8 条和《德国联邦预算法》第11条均规定了完整性和统一性、到期原则，即“（1）每个预算年度均应编制预算案。（2）预算案应当包括以下各项内容：①该预算年度的所有预期收入；②该预算年度所有预计应给付的支出；③该预算年度所有预计必须的债务授权。”此外，芬兰、希腊、西班牙等国的宪法，也都明确规定政府的一切收支必须列入年度预算，接受议会的审议批准。[11](www.xing528.com)

以上考察表明，预算的全面性原则不仅仅是一国普通的财政法、预算法规定的内容，在很多国家它还是宪法所确定的宪政原则。那么，预算的全面性原则在立法上为什么如此饱受重视呢？这是由该原则的功能目的所决定的。预算的全面性原则的含义远不止将一国政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件那样简单，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众及其代表（立法机构）的监控视野，实现现代国家民主宪政的最高主权者、预算信托的委托人暨受益者——人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，实现预算委托人暨受益者人民的公共福利最大化。如果没有全面编列的纸面预算及其执行结果的公布与公开，没有人民及其代表对预算收支编制的科学性、合理性、公平性加以全面掌控（通过财政、税收等事项的“议会保留立法”授权和预算审批加以实施），没有人民及其代表对预算执行结果的审查评价与监督（主要通过议会和审计机构实现），全面列示于纸面的所有收支项目和数字又有何价值和意义呢？相反，正是借助于纸面预算的全面编列和人民尤其是其代表（议会、人民代表大会等立法机构）对预算过程的全面监督和控制，现代国家政府公共预算的授权和财政问责功能、总额控制功能、优化配置功能、运作效率功能等四大基本功能（或者说四大基本目标）才能得以有效地实现。否则，①如果有游离于预算体系之外的政府收支存在，就意味其未经立法机关的审批和授权，立法机关及其委托者人民也就无法对支出机构问责；②如果有存在于预算体系之外的政府收支，就会使决策机构无法全面评估政府活动的规模和对资源的占用，也就难以准确衡量人民负担的轻重，所谓总额控制也就成为一句空话，其结果既增加国家财政风险，也有碍政府财政活动的长期延续；③如果有存在于预算体系之外的政府收支，决策机构没能将全部政府收支做统筹安排、择优决策，一些资金就可能配置到低效的项目中，而一些急需资金的高效项目却可能得不到充足的资金；④政府支出游离于预算体系之外，也使得支出机构缺乏适当的监督，可能使其运作效率降低，甚至发生腐败问题。[12]所以，我们必须高度重视和确立预算管理的全面性原则，同时对此原则不能仅仅从静态的纸面来理解，而是更应从人民及其代表是否能够对整个预算过程实施动态监控来予以评断，应从“纸面编列全面”与“过程监控完整”来把握这一原则，并据此统筹设计相关的具体制度。