宋代财政思想：财税法新探索

从宋代开始，中国封建生产方式的地主经济阶段逐渐由盛而衰，开始走了下坡路。因此，封建地主经济后期财政思想的一些主要发展趋势，如对先秦以来某些重要财政观点的批判、关于各种具体财政措施的阐述或者争论层出不穷。

自北宋开始，财政权力重新统一。虽然自秦汉开始财政就由中央统一管理，但是及至唐末，由于各藩镇拥兵自重，财政的权力逐渐脱离了中央的统一控制而成为各地藩镇势力的一部分，国家税赋已充作地方藩镇私用的情况非常严重。北宋建国之初，宰相赵普建议“稍夺其权，制其钱谷”，[63]把财政权力集中到中央来借以削弱藩镇的势力。他主持制定并积极推行了一系列集中财权的具体措施，这些财政措施的推行，一方面消除了藩镇财力，把财政上缴到中央，另一方面将兵权上缴中央，各藩镇没有余钱可以养兵，最终实现了“外权始削，利归公上”[64]的目的。赵普将财政权力收归中央也为宋太祖赵匡胤杯酒释兵权打下了财政基础。

自宋初起，封建统治者对于工商税的重视远远超过了以往的封建王朝，具体表现在以下几个方面。其一是商税课征的制度化以及商税收入在封建收入中的地位的提高。征收工商税的法律古已有之，但是在此之前征收工商税经常是临时性的财政补充，是一种权宜之策，或者仅仅把征收工商税作为抑制工商业的一种手段，没有形成正式的工商税课征制度。

到五代时，由于商税收入日趋重要，政府开始注意到商税法的公开化与制度化。宋代建国之初，即制定了商税则例，并在税务机构门前张榜公布以使百姓知晓。[65]同时又在全国各地设置专门的机构征收商税。商税则例后经发展愈加严密，其中商税又分为正税与杂税两种。正税分为过税与住税两种，过税就是向过往的行商征收的税，税率在2%；住税是向有固定住所的商户征收的工商税，按照营业额的3%来纳税。正税之外还有杂税，而税钱之外亦可征收实物。此外，自五代始，通商的思想开始确立并广泛地流行。这里所谓的通商指的是放弃官府专卖的政策，采用商税的方式向自由经营的商户征收财政收入。以食盐为例，宋太祖时，就有人倡议将食盐作为通商商品，宋真宗时开始放宽对食盐专卖的管制，招募商人进行贩卖，并对商人征收盐税。除了盐之外，对于茶、矾等商品的财政政策由国家专卖向自由通商的演变也是宋初以来一个十分醒目的变化。尽管利用私商自由经营以代替官府专卖的办法并不是北宋的新发明，而是唐代刘晏的改革，但是在刘晏的时代，这种类似通商的思想仅仅表现为个别代表人物的独到见解，没有被人们普遍接受，而北宋的通商政策在思想上已经比较成熟，并已经成为宋代统治者接受的财政政策。

北宋的财政还有一个突出的特点，就是财政支出的庞大。宋朝建立之初有一段时间财政状况良好，但这一形势维持不久就陷入了财政赤字的窘况。首先是由于辽、夏等强大的外族存在威胁着北宋封建国家的安全，使得北宋王朝不得不经常保持巨大的军事力量。而自檀渊之盟后，北宋每年需要向辽输银10万两、绢20万匹。此后，北宋政权除了要维持巨额军费之外，对外又背上了沉重的财政包袱。其次，由于北宋政府高度中央集权，必然产生庞大的官僚机构，强有力的政府和繁重的税赋在制度上高度统一，仅以官僚俸禄开支一项而论，最多时每年消耗2400万缗，这比北宋初年全部收入22 245 800缗，还要多出200余万。最后，封建统治者穷奢极欲任意挥霍，使财政开支更加庞大。宋仁宗时郊祀的赏赐，一次花费竟达1200万缗，其他的浪费可想而知。以上财政问题从宋初即已产生，后续仍然存在和发酵，因此它们必然会引起当时封建思想家的关注，并围绕着如何解决这些问题展开讨论，从而形成北宋的各种财政思想，其中的代表是范仲淹和李觏。

范仲淹（公元989年～1052年）是庆历年间推行新政的首倡者。他于庆历三年奉诏条陈十事，其中涉及财政的问题主要有：其一，裁减多余的官员；其二，均公田，均分各级官吏相应的职田填以弥补俸禄的不足，防止贪赃枉法的行为；其三，厚农桑；其四，减徭役，裁并州县建制，以使服公役之人得以归农。[66]值得注意的是范仲淹对于征收商税的观点，他力主封建国家应当加强商税的征收。在谈到茶、盐商税时，他指出茶、盐商税的收入仅仅是分拣了商人的利益而已，对于国家并没有什么害处，在国家财政收入捉襟见肘时，如果不娶之于山泽和商贾就会取之于农，与其加害农民，还不如取之于商贾。他的“与其害农孰若取之于商贾”的观点，曾被后代重农抑商的理财家当做至理名言而屡屡引用。商税可抵充农业税，而满足国用之需要，可见征商在当时财政收入中已经占据相当重要的地位。但是范仲淹在他的理财活动中并不是一味地墨守成规，而是善于利用商业经营规则，比如说他在杭州期间曾经遇到饥荒，引起当地米价上涨，每斗米价增至120文，按照传统的赈灾观念，一般均采取强制手段打压米价，而他却相反的把米价继续提高到180文，其结果是商贾纷纷运粮来，米价随之下跌。这是通过人为提高物价的方式来刺激商人的周转活动，从而收到米多价平的效果，这表明范仲淹对于商业规则的运用来处理政事的认识是不凡的，但是当时一般人不理解这样措施的巧妙，他的这种既要抑制又要利用商人的理财思想在欧阳修那里得到了进一步的论证。

欧阳修谈论财政问题时，十分重视商人的经济权益，其中一个原因是他认识到商人的趋利性。因此，他批评官员屡次改变茶、盐之法谋取商人之利的后果，是驱逐了小商人而让大商人囤货。他提出既要设法控制大商人的势利，又要发展商业以征收商税，限制乃至打击商业经营而提出了他的诱商之术。

北宋另一财政思想家李觏（公元1009年～1059年）是推崇周礼的代表人物。他相信推行周礼中所记载的各种制度就可以解决当时存在的一系列重要的财政经济问题，但是李觏的财政思想又不同于传统的儒家经典，他认为讳言财利的观点是我国古代财政经济发展的严重阻碍之一。李觏是我国封建地主经济全盛时期最早公开主张言利的儒家学者，这也是这种新型经济观点的创始者，他否定贵义而贱利的传统观点，他指出贤主圣君都需要富其国。在先秦财政思想中这样对待财利的功利主义态度并不少见，而秦汉以后由于儒家唯心主义学派得势，贵义贱利、讳言财利成了支配性的观点，直到唐朝末年才有诗人白居易指出圣人非不好利。北宋开始，李觏首先以儒家身份提出贤圣之君、经济之士必先富其国的观点，并且专门撰写了《富国策》一书以全面探讨处理各种现实财政经济问题，这在当时是极为不易的。既然强调财利，在谈到财政课征时也就反对那种主张打击富人的思想。他把“富”和“强”区分开来，认为富人不一定是强者，如果封建国家将那些通过商品生产与流通而发财致富的人列为财政专取的对象，那是不合理的。李觏反对国家专卖政策而主张通商的态度十分坚决。自公元2世纪以来，反对专卖政策的思想大都是以王不与民争利为理由，李觏是第一个从商业经济的角度来分析这一问题的。他在反对盐专卖的论点中提出了四个使官盐滞销的原因，一是由于经办的官吏掺假，使盐的质量变坏；二是官盐庄家数量太少，不便于人民购买；三是每人食用的食盐数量并不多，使人们不愿意到官盐店购买；四是官盐在运输和储藏的过程中变质。更重要的是他指出官盐专卖的缺点正好是食盐自由运输的优点，即官盐价格昂贵而质量低下，私盐价格便宜而质量较高，结果自然是官盐滞销而私盐畅销，这进一步助长了通商的观点。此外，他也指出了食盐自由经营的优点是商人众多，互相竞争，不敢掺假。在这里，李觏对于市场竞争的情况做了充分的描绘，不仅适用于食盐市场，也可以适用于其他的商品。但是，除了以上观点之外，李觏的财政理论基本上是接受儒家传统观点而引用周礼中有关的记载加以润色，例如，其一，他从社会物质生产的有限性出发，坚持量入为出，收支适合。他提出财政收支都要有一定的制度，并应当采用周礼的专税专用办法。其二，反对王者私藏心理。王者以天下为家没有必要藏有私产，这些理由既可以用来反对天子之私藏，也可以用来论证一切均为封建最高统治者所拥有，这一观点的提出，与宋代更加中央集权化的封建专制主义相对应。其三，借赋税以鼓励生产。在他看来人人都应当纳税，不过这并不是基于租税普遍性的原则，而是通过税赋可以鼓励生产。其四，征其所产。李觏所谓征其所产并不完全是征收实物税，他不反对在某种情况下课征货币，认为应当按照各行各业的收入种类为标准来决定财政课征的对象物。李觏作为一个不当权的中小地主，其财政思想中值得称道之处大多来自他对社会经济生活的亲身体验，故能从中得到一些反映时代要求以及现实财政经济问题的新观点。但又由于他一生主要从事的是著述与教学，并没有真正地参与到封建统治集团，因此他对财政运行缺乏实际的了解，不少财政观点只能从周礼中吸取营养，导致他的财政思想既有杰出观点，又有陈旧不足之处。

来自北方强大外族的军事威胁使北宋王朝不得不经常保持约一百万人的军事力量，同时每年还需要对外偿付白银70余万两，绢70余万匹，大大加重了封建财政压力。在这种情况下，王安石（公元1021年～1068年）推行变法，而他的变法措施中几乎无一不与财政问题有关，这也决定了它必须以理财作为其政治改革的基本方针。(https://www.xing528.com)

王安石变法的主要内容有：

第一，市易法。成立市易法的用意与汉初的平准相同，其基本目的不仅仅是为了平抑物价，而且使来京师的行商免受富人大户把持操纵，还可以获得盈利以助国用。市易法的推行基本上是通过登记的行人或牙人来进行，不是政府直接经营，这也是他与汉初平准的不同之处，之所以产生这种差别的主要原因是在汉初和王莽时代行会及经纪人等商业组织尚未出现，故须由政府直接经营。到王安石时代商业行会已经有了相当的发展，封建政府可以加以充分的利用。正因为有了比较完备的行业组织，所以也产生了少数大商户操纵把持本行业的情况，所以王安石变法中还包含一些摧抑兼并的情况。

第二，青苗法。王安石所推行的青苗法与唐代的青苗钱不是一回事，后者是一种田赋附加税，而前者是一种农业贷款。在北宋以前封建政权将种子与食物带给农民、农民在收获后归还的临时措施早已不再实行，但王安石的青苗法确实是在20世纪中叶以前第一次大力推行的国家正式农业信贷政策。贷放青苗钱的方式是：每年夏收或秋收之前，任何农民以十户为限，保证能在收货时归还贷款本息者，均可以向政府请求贷款借款。农民需将贷款及20%的利息按借款时约定的价格以实物偿还，如果到期谷物价格上涨，借款人不愿意以实物偿还，可以以现金形式偿还，但不得超过原贷款额的30%，其余仍需按照原规定以实物缴纳。主管青苗钱事务的机构，如果预计放贷资本在满足农民需要后还有剩余，可以贷放给城市居民，用抵押放款的方式进行。[67]王安石创办青苗法要达到三个经济目标，一是稳定谷物收入，二是鼓励农民生产，三是增加政府财政收入。由于下级贷款官吏任意分配青苗钱，最后几乎都变成了向大地主在内的每一农户的强迫摊派。青苗法有其自身固有的缺点，在自然力对农业还起着绝对支配作用的封建社会，农业的收成并不固定，谷价的变动幅度也很大。丰收年份谷价大跌，如果青苗钱以实物归还，则官府所掌握的以现金为计算标准的本钱将大大减少，倘若以现金归还贷款，则农民需卖较多的谷物才能偿还原来的贷款，这是封建国家夺取农民丰收的劳动成果的方式。如果遇到荒年，谷价大涨，农民争相以现金偿还贷款，即使按原借本钱多缴百分之几十，青苗本钱的实际购买力仍将大大缩小，如果再以青苗钱的利息充作财政开支，其实际的购买力将更加缩小。这种现金与实物的矛盾在当时历史条件下是青苗钱不可能解决的难题，杨炎的两税法就是葬送在这种现金与实物的矛盾之下，青苗法也逃不出这历史悲剧。

第三，募役法。徭役是封建财政制度不可缺少的一部分，只是在不同国家和同一国家的不同历史时期表现形态不同而已。封建时代的徭役苦痛令人咋舌，有时应役人户非得到倾家荡产、家破人亡的程度才可解除。王安石秉政之初，即提出要改变役法，经过两年多的研究和讨论，新公布的募役法代替原来的差役法，其主要条款是将这种差役全部改为雇佣形式，给予一定的报酬，并于两年或三年更换一次。之所以要推出募役法，主要是基于以下几方面的考虑。其一，保护中小地主利益，并减轻劳动人民差役负担，缓和阶级矛盾。中小地主不负担差役，只是需要按贫富等级缴纳免役钱，如果担任役职还可以领取一定的现金报酬。贫苦农民不仅免除差役并不纳免役钱，担任职务时还有现金报酬。其二，贯彻了王安石打击“品官形势之家”的思想。官僚及权势之家也是一律输助役钱，有时甚至高达每年600贯，这是王安石所推行的各项财政改革中摧抑兼并思想体现最充分之处，因此也受到了官僚大地主集团最猛烈的攻击。其三，体现了王安石租税负担普遍的思想，使寺观及各种富户一律缴纳助役钱，连官府也不例外。其四，重视物质的报酬，把历史上一向靠贿赂和非法收入作为主要收入的胥吏阶层，一律改为奉己生活者，暂时结束了千百年的一种不合理制度。募役法的改革暂时缓和了地主阶级内部的矛盾，减轻了农民小工商业者的沉重负担，还成为解决当时封建财政困难的一个重要手段。一年免役钱的收入曾经达到505.009 万缗，形成了当时财政上一笔很大的现金储备。通过王安石变法的举措可以看出，王安石把财政作为摧抑兼并的一种工具，以往攻击兼并的思想家大都把兼并看作个人的罪恶，而在王安石看来，如果封建国家不掌握着理财及控制经济活动的权力，人人都可以实行兼并。换言之，如果政府采取放任政策，对经济生活不加干预，则人人皆可能进行兼并，不一定非要豪强富贵之家才可从事，这意味着自由竞争必然会发展到垄断阶段这一原理。

但是，虽然王安石把摧抑兼并的口号叫得十分响亮，但是他所采取的措施却有着相当大的局限性和不彻底性。他所谓的摧抑兼不外乎是阻止私人高利贷的侵蚀，预防私商趁机渔利，使豪强富贵家，也负担一点助役钱，并无法透漏土地税而已。他的摧抑活动没有超出货币流通领域，只是把重点放在了财政分配上，并未接触到封建生产关系中最根本的生产资料——土地问题，虽然他所推行的青苗、募役、方田均税等诸多新法曾给官僚大地主及商人带来了损失，但这种损失只是九牛之一毛，远远谈不到是什么沉重打击。

王安石变法在当时曾经受到了极大的反对，反对派打击的重点就是财政改革，尤其是青苗法与募役法，代表人物是司马光（公元1017年～1086年）。司马光对北宋一些财政经济矛盾虽然也有感触，但是对于这些矛盾的解决，除了把千百年来儒家的老生常谈重复搬用或对个别具体措施提出点滴的建议以外，并没有提出成套的解决方案。宋神宗即位之初，曾经让司马光等负有一时众望的大臣设立专门机构，研究裁减财政开支的制度，而司马光和其他的大臣却认为财政支出必须深入研究，并不是一朝一夕所能裁减的，这说明它对现实的财政矛盾是束手无策的。司马光提出了理财的三点意见，一是随才用人而久任之，二是养其本原而徐取之，三是咸损浮冗而省用之。大体来说，他在财政理论上没有超出节用、恭俭一类的传统论调，司马光的三个观点打着论财利、善治财一类的口号，似乎他并不反对理财。然而，当王安石大力推行理财新法时，他就搬出君子不能言利的传统教条予以反对，由此暴露出他对理财的真实想法。司马光反对变法理财的基本观点大致有以下三点：其一，他从形而上学的角度出发，反对王安石理财新法以“变”为其思想基础，认为天地万物以及人们的性情是一成不变的，而社会纷乱的根源就在于变法，这是司马光用来作为反对财政改革的理论基础，也是他对理财活动的基本看法。其二，王安石的理财基本政策是要把官僚大地主的巨额既得利益分割出一点让给别人，这是代表大地主集团利益的司马光所不能容忍的。他认为富人的存在不仅仅对于平民有好处，而且对于封建国家也有好处。如果没有富人，如果国家边关告急，兴师动众需要军费，就无从取之。因此，他反对任何有损富人的政治措施，怕使富者致贫，甚至认为地主阶级财政增值的部分也不应该计算在家产之内，以免负担租税。其三，他还提出一种财政分配的理论来反对王安石善理财者民不加赋而国用饶的观点。

而在王安石的各种理财变法中，司马光攻击最猛烈的是募役法与青苗法。在王安石推行募役法十余年大见成效之后，司马光始终坚持废除募役法而恢复差役法，甚至连以往同他一起反对新法的苏轼后来也觉得他太固执己见，史学家都认为这是司马光个性刚愎自用所致，其实这正是他阶级本性的暴露。它之所以主张改差役为雇役，是在不损害官僚大地主利益的前提下，以缓和农民中小地主与大地主之间的尖锐矛盾。王安石的募役法要大地主阶层也负担助役钱来减轻中小地主的负担，这当然是大地主阶层及其代理人所不能容忍的。司马光前后矛盾的主张，正好体现了他的阶级立场的前后一致性，在关系到本阶级根本利益的问题上，过去的诺言是没有必要尊重的。关于放贷取息问题，他坚决反对官府放贷发放青苗钱，却积极鼓吹私人的高利贷，甚至主张在必要时由封建官府代为催讨。[68]由此可见，他反对青苗钱并不是真正反对贷款利息的发放，而是为了官僚大地主集团也能受到青苗钱的好处。何况青苗法的实行必然会使大地主阶级、放高利贷者丧失一条发财致富的道路，所以司马光反对官府放贷也和他反对助役钱一样，阶级意图十分明显。