隋朝财政制度与公廨钱

隋朝享国时间不长，但是在财政理论和制度上仍旧有所创新。在南北朝时期，豪强地主荫蔽户口逃避了政府的许多赋役，为了解决大量隐户“规免租赋”的矛盾，开皇五年（公元585年）隋文帝采纳高颎建议，规定每年正月五日，县令出查，令百姓五党或三党为一团，根据标准定户等上下，重新规定应纳税额，以防止人民逃税和抑制豪强地主占有劳动人口，造成税负不合理现象。这样编成户籍，既可以将豪强地主隐匿的民户转为国家的编户，防止逃税和地方官员的营私舞弊，还可以为封建政府赋役课征提供可靠的依据，有利于财政收入的稳定增长，谓之《输籍法》。《输籍法》的核心是：“定其名，轻其数，使人知为浮客，被强家收大半之赋，为编氓奉公上，蒙轻减之征”。也就是说，《输籍法》从法律上杜绝了地方官吏营私舞弊现象，使输籍额及每户所承担的情况公开化；输籍法系“轻税之法”，农民作为政府的均田户较作为“豪室”的隐户，所受的剥削程度要轻一些。应该说，高颎的改革抓住了当时问题的关键。《输籍法》实施后收到了预期的成效，“自是奸无所容矣”，也就是说隐户和隐瞒岁数的情况得到了一定程度的遏制。

隋朝建国之初，曾经拨给京师及各州官府一部分经费，作为官府经商和高利贷的资本，其所得的利息专门补贴官费或者官员俸禄的不足，被称之为“公廨钱”。工部尚书苏孝慈曾对此提出非议，认为这是与民争利，公廨钱的本质是唯利是图，不但烦扰百姓，而且伤风败俗，因此建议罢黜公廨钱，改用“给地以营农”的方式作为替代。[52]这种公廨钱，由各州令史负责经营，名曰“捉钱令史”，一般给以本钱4万至5万文，每月应纳息4千文，一年纳息5万文，所收利息分给官员们作为每月的津贴。唐承隋制，武德元年（公元618年）即设置了公廨钱，以诸司令史掌管，地方州县和折冲府也设置了公廨钱，以典吏主之。

唐朝初年，以褚遂良为代表的一些唐朝官员延续了隋苏孝慈的观点，反对公廨钱。褚遂良不只是反对官府利用公廨钱进行商业经营活动，更重要的是担心官府任用精于算计的商人作为“捉钱令使”会影响吏治，导致违法乱纪的现象发生。褚遂良认为，即使专门从太学或者各州进士中选拔封建官吏，选拔学习圣人理论的人作为官吏都无法避免有人违法犯禁，更何况那些唯利是图的商人，因此绝对不能让商人身居官职。[53]与苏孝慈的观点相比，褚遂良的观点有两个特征：第一，褚遂良的观点有着公廨钱营利幅度的数据支持。苏孝慈虽然反对公廨钱与民争利，但是公廨钱到底与民争利到何种程度，苏孝慈并未言明。而褚遂良反对公廨钱是基于市政调研的基础上的，他了解到捉钱令使每人以4万以上、5万以下的本钱从事商业活动，每个月向官府缴纳利息4千钱，一年利息约5万钱，由此推算，公廨钱的年息高达100%。第二，与苏孝慈将反对公廨钱的主要依据定位为不得与民争利、有伤风化等相比，褚遂良的侧重点在于反对商人进入封建统治阶级行列。这种思想原则上是继承了汉朝不让商人子孙为官的传统，但是之所以需要把这样的论点单列，实际上也是说明了商人的阶级和政治地位已经比前代有了明显提高。而从另一个方面来讲，学习儒家经典、耻于言利的书生为官后，并不懂市贩经营，捉钱令使这样的职责使他们无法胜任的，商业专业人员便成了替代选择，反对这一做法，由书生担任捉钱令使，实际上就是断绝了公廨钱存在的价值。但是，空洞的理想是无法弥补财政亏空的，虽然公廨钱在高宗和玄宗时曾几次停罢，但不久即恢复。在唐朝，公廨息钱一直是百官俸禄的主要来源之一。

在唐朝，也出现了一位桑弘羊式的大理财家，他就是掌管唐朝财政大权20年的刘晏（公元718年～780年）。刘晏任职是在安史之乱之后，当时帝国残破，帝国财政开支主要是依靠江南地区的供应，加之军费浩繁，各地节度使随时可能截留中央的税收，在这样的条件下主持中央财政，其困难比桑弘羊面对儒生的攻击要困难得多。但是刘晏奇迹般地恢复了由安史之乱所摧毁的唐帝国经济，且相对而言是各封建理财家中使农民利益受损较少的一位，因此受到后代史学家们的赞扬。

虽然马克思把赋税形容为喂养政府的奶娘，但是刘晏却没有把赋税看作是喂养政府的唯一娘奶，他的财政理念有一个突出的特点，就是尽量运用商业经营的原则而尽量避免借助封建法权的威力充盈国家府库。在这个基本财政理念的指引下，他将增加财政收入的重点放在了盐利等业务上，并不专靠整理地税作为财源。刘晏首先放弃了盐的官产官销政策，在生产方面，主要依靠亭户自行生产，在盐官的监督下销售给盐商。为了扩大盐的生产量，他一方面向盐户宣传生产技术提高其劳动生产率，另一方面也提供煮盐的主要工具从而增加盐户数量。[54]在销售途径方面，刘晏禁止私盐的运销从而保护官盐利益，禁止各道对商盐过境所加征的盐税，使盐在离开盐场之后就不再缴纳捐税。此外，他还在远离盐乡的偏远地区设立常平盐，在盐贵时贱价出售。这一系列的盐法改革取得了巨大成效，刘晏在刚开始管理盐铁时，每年的盐利收入不过才40万缗钱，到了大历默念增加至600余万缗钱，“天下之赋，盐利居半，官闱服御军饷，百官俸禄，皆仰给焉”。[55]

在盐利改革之外，刘晏还推行了雇佣劳动制度。在封建帝国前期，国家的实物租税收入的转运，是封建财政的一个非常重要的内容。唐朝安史之乱之后，许多经战乱破产严重的地区很难找到运输所需要的劳动力，刘晏于是改陆运为水运，又根据江、河水力的不同修造不同的运输船，分段运送。而以往由江南运入关中的粮食，沿途人民必须提供劳役运送，刘晏则雇佣船工水手运送，所需要的经费由盐利支付。这一措施的重要性在于放弃了强制的无偿劳役，采取了支付工资的雇佣劳动方式。这种改革的结果，是使每年运转至太仓的粟达到一百余万石，而没有升斗的损失，以往江南粮食运往东都洛阳需要八九个月时间，改革后从扬州送到京师的商品在途只需十天，“人以为神”[56]。而在税收理论方面，刘晏提出两条原则。其一，“官收厚利”而“取人不怨”[57]。所谓取人不怨，是指让纳税人不会心生不满，刘晏的常平盐制度就要做到“官收厚利而民不知贵”，最终达到“取人不怨”的效果。这与17世纪法国理财家柯尔培尔所说的“拔最多的鹅毛而不要鹅叫”的观点有异曲同工之妙。其二，“因民之所急而税。”[58]财政收入的课征应当选择广大人民需要最急迫的日常商品为征税对象，因为这种商品的需要量很大而又缺乏弹性，这样就使租税的来源丰富又稳定，这也是刘晏特别重视盐利收入的原因。此外，刘晏还反对用财政收入赈济灾民。他认为，赈济有两大危害，其一，赈济力度太小的话就无法帮助别人存活，如果要赈的人太多国家的消耗就会变大，这些消耗仍然会更加苛重的取之于民；其二，赈济是一种侥幸，由于吏的奸猾，可能使得强者多得、弱者少得或者不得。相反，荒歉地区缺乏的是粮食，其他生产品并未损失，官府可以廉价出售粮食，同时收购其他的生产品用以在其他地方销售。因此刘晏主张国家要使人人能够从事生产，根本不需要赈济，一旦发生荒年，也应当事先加以防止，防止的对策就是使当地人民通过种种方式获得经济收入以谋求自给。不过相对于桑弘羊的众多原创制度来说，刘晏许多措施都是发展自前人，只是相对而言更加关心作为财政基础的经济，并在贯彻商业原则上比桑弘羊更进一步而已。(www.xing528.com)

大历十四年（公元779年），唐代著名理财家杨炎（公元727年～781年）倡议进行两税法改革，并于第二年初公布实行。两税法的主要内容包括以下六点：（1）将以往分别征收的租庸调、户税、地税以及其他杂税一律统一征收。另有青苗钱专攻封建官吏的俸钱之用，也按照“青苗顷亩”分两季征收，此外不得巧立名目，令立课征。（2）改变以往纳税人以主户为主、客户不纳税的做法，部分主户、客户，一律以现定居地为依据，缴纳“居人之税”，星尚也按照三十税一的比例纳税。（3）以垦田总数所应缴纳的钱谷总额为标准，分摊到各州县，按照民户的贫富等级缴纳。（4）地税按照每亩二升粟的标准缴纳。（5）纳税时间分为夏、秋两季，夏税六月前缴纳，秋税十一月前缴纳，这也是两税法命名的由来。（6）除田赋仍以谷物缴纳之外，其他各税都以现金缴纳。杨炎的两税法是建立在量出为入原则的基础上的。自从西周以来，传统的财政思想一向是以量入为出为原则的，并成为不可违反的财政教条。在国家财政收入基本上以农产品为课征基础的条件下，除了量入为出不可能有其他的原则。一旦货币经济有了相当程度的发展，货币税收的作用日渐增大，有时候连以实物形式征收的田赋也暂时折抵成货币缴纳。在这种情况下，最高统治者可能基于自己的贪欲，任意增收货币税，国家的财政事实上已经在量出为入，但是人们习惯上仍然用“量入为出”作为遮羞布。杨炎在两税法的改革倡议中首次提出了量出为入的财政原则，他说：“凡百役之费，一钱敛之，先度其数而赋于人，量出以制入。”[59]但是具体根据什么理由要量出为入，采用什么标准量出为入，以及应当采用什么措施预防统治阶级的贪得无厌等，杨炎并没有加以论证。两税法将种种复杂的税收统一征收，大大地简化了征收手续，这对征税机关和纳税人都是有利的，而按照贫富等级征收更加符合纳税人的实际负担能力。此外，以货币定税额至少在两税法推行之初是对纳税人比较便利的课税方式。但是，两税法实行不久后，就产生了许多弊端。两税法规定各州县应当缴纳的数额按照大历十四年（公元779年）的总额为标准，层层分摊到每一个农户时，事实上等于是给地方政府乃至下级收税官以自由摊派的权力。因为封建中央摊派到各州县的总额虽然固定，但是各地人户数以及每户贫富程度常有变动，这就必须每年调整各户应当缴纳的税额，税吏便有权规定每户的纳税额了。而在两税法公布之初的情况是钱轻物重，物价水平较高，而后物价水平降低，以货币所定的税额虽然没有变动，但是纳税人的实际负担却变重了。当然，虽然两税法有着种种弊端，但是我们不能因此低估两税法改革的意义，杨炎在封建全盛时期发现了封建经济中新的萌芽，并抛弃了尚在盛行中的传统租税教条，这使他的财政观点在近代史前是十分领先的。不过，也正是因为杨炎的观点过于领先，与传统教条违背，也招致了诸多反对。

两税法的反对者代表人物有陆贽、齐抗、杨於陵等人。陆贽（公元754年～805年）在财政思想方面并无特殊创建，但是他的财政思想论述多达八千言之多，这在秦汉以后都是十分少见的。自建中元年实行两税制改革，至陆贽为相时，两税法已经推行了12年，其间产生了诸多弊端，于是反对两税法的人也日渐增多。宰相陆贽是反对两税法最早的代表人物，他的观点也经常被后世反对两税法的人所引用。陆贽列举出了两税法实行以后发生的七大弊端：（1）在两税法实行以前，虽然有许多临时的征收，但是封建财政收入如果充实即行减免，而两税法将这些临时的征收一律改为经常的收入，就会造成税收的有增无减。（2）在两税法之外又加了共军之类缘由的税收，临时加征捐税成了经常的附加税。（3）人民纳税虽然改纳绢绫，但依旧依照钱数折合，物价越跌，人们所缴纳的绢绫越多。（4）财政机构以绢绫做支出时作价较高，使人民又遭受一层盘剥。（5）代役税已并入两税，而事实上另有以招募为名的征役和以市为名的科配。（6）非法的敛财仍然存在。（7）各道将田里荒芜、户口减少的情况隐匿不报，而将死走逃亡者所短缺的税额摊派给四邻。陆贽所举的各项弊端除以货币为税额在物价跌落时所产生矛盾之外，大多都是封建租税的通病，而不是两税法所特有的弊病。陆贽反对两税法的基本论点事实上只有两个，首先是反对两税以货币为税额的缴纳。他认为人民不能铸钱却要他们以货币缴纳，与理不通，而且在物价下跌时，人民实际上的税收负担会增加。其次是反对两税以资产多寡为定税的理由。

唐中叶之后财税思想的代表人物是杜佑（公元735年～812年），杜佑要求精简机构，减少浮费，而减少浮费的具体办法杜佑未曾详述，不得而知。而至于减少官俸一事在他担任户部侍郎时，中书门下省奏请消减官员俸禄，具体办法是按照不同官阶规定不同的减俸比例。与杜佑几乎同时的赵赞也曾经主持过封建财政事务，他的办法大致有以下几项，其一，实行借商。唐代在安史之乱时为了弥补国库的不足，曾经向豪商富户举借家资。所谓“率贷”名义上是向豪商富户借钱，实际上是对商户的临时课征，而且这次借商激起了市民阶层的极度反抗和不满，长安为之罢市，[60]这成了中国财政史上一个著名的事件。其二，增加新的税源，赵赞提出了一系列新的租税创意，其代表是茶税。

在李唐诸多思想家中，除陆贽之外，白居易（公元772年～846年）的财政言论所涉及的面比较广泛，也包括一些前人未发之言论。首先，白居易对待财政的基本态度已经突破了儒家的思想。儒家讳言财利的思想到唐代已经成为传统教条，但唐代中叶的陆贽首先主张虚名实利、相辅而行，这是摆脱封建教条的最初尝试。白居易进一步扩大了这种尝试，明确地将自利心作为指导社会分工的一种方法。他认为，人们之所以愿意务农或者愿意经商，是因为有利可图。这一认识对于不言财利的古观念无疑是一种有力的冲击。白居易也反对聚敛钱财，可是他认为统治者不能好利的原因不是利本身不可取，而是怕统治者贪得无厌，给人民造成巨大的负担。他说圣人非不好利，而其利在于利万人，非不好富，富在于富天下。[61]既然圣人可以好利，自然不必讳言理财的问题。白居易对于理财问题的基本观点是从人与地这两个因素出发，以谋求封建赋税的均平，实现真正的国家富有，这是将赋役平均作为理财的宗旨，也是传统的理财观念的一个重要转变。尽管出现了这种转变，但是被封建伦理道德所笼罩的讳言财利观念在当时，并且在今后很长的一段时间仍然处于支配地位。因此，在理财问题上，这两种观点的对立和斗争在极长的一个历史时期内还是会不断出现。在租税问题上，白居易也是两税法的反对派，他和当时一些反对两税法的人一样，以为钱重物轻是两税法执行的结果。他不仅主张恢复征收实物、不征收现钱，也反对盐铁的杂征。此外，白居易还主张节用，他主张的节用包括的范围甚广，比如宫室、车马、饮食、丧葬等都应当以节省支出为最高原则。他还反对厚葬与佛教，认为这些都是耗费国家财富的。白居易在主张节用上有一些值得称述的观点，以往讲节用者大都把最高统治者个人荒淫奢侈作为民穷财困的原因，于是提出最高统治者必须对自己的欲望加以节制。白居易认为这样的论述还未接触到问题的焦点。他认为天下的人有亿兆，而君主只有一个，以亿兆之人侍奉一个君主，虽然君主的居所、衣食等非常奢侈，但是也不至于伤害民财。白居易并不是在为最高统治者的荒淫奢侈辩护，根据他的分析，最高统治者的欲望可以从两个方面危害人民，一方面是君主所需要的事物由各级官吏层层向下索取，而在索取的过程中会层层加码；另一方面是封建统治者的纵欲导致上行下效，会造成奢侈浪费的风气，这些才是造成民穷财困的真正原因。不仅从统治者个人出发，而且从整个统治集团的角度去认识节用的问题，这是白居易的思想比以往的思想家更深入的原因。他在封建财政开支方面的另一建议是省官厚禄。如果只知道要求官吏清廉而不知道增加其俸禄，则官吏不可能真正的清廉，这有点类似于高薪养廉的观念，但如果只增加官吏的俸禄而不减少官吏的人数，则会使财政支出增多而使国用不足，这也仅是将东汉以来所见习的俸禄观点做了更加清晰的说明。对于官府放贷取息，白居易表示出了明确的反对。官府放贷取息是中国历史上早已存在的财政措施，然而，对于官府的高利贷压榨表示不满的言论却出现的比较晚。唐代官府从事高利贷，将高利贷收入作为官府经济的一个重要来源，而从当时的情况来看，官府高利贷对于小生产者的剥削似乎比私人高利贷还要残酷。因此，白居易特别反对当时的官府高利贷。他指出官府所放的高利贷成为负债者沉重的负担，有竭泽而渔的趋势。在他看来，与其以高利贷的方式筹集部分经费，不如以征收人头税来代替更好，因为高利贷是取之于寡，而人头税是取之于众，取之于众，可以使万民分担，这样平均在每个人身上的税赋就微乎其微了。[62]