黄老之学在汉朝财税政策中的应用

当刘邦率军攻入秦都咸阳时，为了争取民心，便废除了秦朝的苛法，与关中父老约法三章：“杀人者死，伤人及盗抵罪。”[34]随着汉朝政权在全国建立，新的政治、经济形势使汉帝国的统治者深感“三章之法，不足以御奸”[35]，于是丞相萧何受命制定新的法典，这部法典就是著名的《九章律》。由于汉帝国是建立在秦国的废墟之上的，长期的战乱留给汉帝国的是一派凋敝的社会景象，生产力受到了严重破坏，国库空虚，人口大减，百姓流离失所，连封建财政也困难到“天子不能具醇驷，而将相或乘牛车”[36]的尴尬境地。在这种情况下，如何恢复生产、稳定社会、巩固统治，就成了汉初统治者必须面临的问题，黄老之学因此成了汉初统治者的指导思想。黄老学派是道家的一个支派，该学派除了主张德刑并用、以德为主、无为而治之外，还特别强调“与民休息”[37]，即政府尽量不干预百姓的生产和生活，减轻剥削和压迫，让百姓能够在一个相对平静的社会环境中休养生息。这也就是所谓的“填以无为，从民所欲，而不扰乱”[38]的意思。在黄老之学的指引下，汉朝统治者总结了秦亡的教训，认识到轻徭薄赋、让人民休养生息是争取民心、促使社会安定和经济发展的必要措施，表现在税收负担上就是轻税的政策。晁错就曾提出著名的“贵粟”政策，他说：“方今之务，莫若使民务农而已矣。欲民务农，在于贵粟；贵粟之道，在于使民以粟为赏罚。今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有爵，农民有钱，粟有所渫。”[39]汉初，刘邦首先下令“轻田租”，将田赋降低为“什五税一”[40]，到汉景帝时期下令“民半出田租，三十而税一”，从此“三十而税一”的税制几乎成了汉代征收田赋的固定税率，一直延续到汉末。董仲舒将之总结为：“古者税民不过什一，其求易共；使民不过三日，其力易足。民财内足以养老尽孝，外足以事上共税，下足以畜妻子极爱，故民说从上。至秦则不然，用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得卖买，富者田连阡陌，贫者亡立锥之地。又颛川泽之利，管山林之饶，荒淫越制，逾侈以相高；邑人君之尊，里有公侯之富，小民安得不困？又加月为更卒，已，复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古；田租口赋，盐铁之利，二十倍于古。或耕豪民之田，见税什五。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁以千万数。汉兴，循而未改。”[41]汉初政权认识到秦王朝重赋自毙的前车之鉴，结合汉初经济凋敝的现实，采用黄老之学轻徭薄赋，这表明了他们对于轻税在政权稳定过程中的作用已经有了一定的认识。

然而，三十税一的税收收入无法应付封建财政各项支出的需要，如果没有其他财源的支撑，即使是轻徭薄赋也难保证政权的维持。为了解决这一困难，汉朝将人头税的思想做了进一步发展。在秦汉之前，对人课税在国家财政中地位并不重要。而为了应对田赋轻征政策，人头税作为新的税源用以减少财政亏空。汉高祖四年（公元前203年）起人头税“初做算赋”[42]，“算赋”一词由此成了我国古代人头税的代名词。而在算赋之外，汉初又开发出专门针对未成年人征收的人头税，称之为“口赋”，以及专门针对诸侯王和地方官吏在他们所管辖郡国范围内开征的人头税，称之为“献费”。

汉武帝继位之后，为了抗击外族入侵以及出于功业需要，汉朝需要继续扩大税源，因此开征了新的工商资产税——算缗钱。所谓算缗钱，是对商人、手工业者、高利贷者和车船所征的赋税，其课税对象为商品或资产，缗钱为计税单位。《汉书·武帝纪》记载：“（元狩四年）初算缗钱。”《史记》中对于算缗钱的记载如下：“诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算。商贾人轺车二算。船五丈以上一算。匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”[43]“卜式相齐，而杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业，而县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。”[44]“乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、太仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官。诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足。”[45]算缗钱以纳税人所有的或属于他支配的财产作为课税对象，比起口赋、算赋来更符合税收公平原则，而且将征税的对象从以往的土地、房产等不动产，扩展到了工商业者的一切动产和不动产，减轻了土地所有者的财产负担。但是由于征税对象很难查实，只能让工商纳税人自行申报，隐匿财产的情况频发，只能鼓励人民告发，许多酷吏在这个过程中造成了商人破产者数十万户，蓬蓬勃勃的商业资本势力遂一蹶而不振。

西汉时期还有发生过重要的财政理论论战，即桑弘羊的财政改革与盐铁争议。桑弘羊（公元前152年～公元前80年）是西汉著名的理财家，曾出任大农令（后改名为大司农，汉朝最高财政大臣）独掌财权23年。在桑弘羊掌握财政大权之前，许多经济行政权仍由中央与郡国分享，形成经济上的割据。桑弘羊所推行的经济举措，主要来自管仲的经济收入设想，并将之具体化为国家政策。桑弘羊确立了山泽资源为最高地主所有，即“山海之利，广泽之畜，天下之藏也，皆宜属少府”[46]，不得向私人开放，并规定盐、铁、酒为国家专卖品，导致汉武帝后期盐、铁、酒税成为国家财政收入的最大财源。而在一系列的财政举措中，均输与平准的创设最有成效也最为独特。均输的制度大体如下：各郡国应当缴纳的贡品，除了确有价值又为京师所需用者可以照旧直接运往京城外，其他不必再送往京师，而是按照当地的市价，折合为当地商人一向所贩运出境的丰饶廉价之土产品，交予均输官，再由均输官将这些廉价土产品运往附近高价地区出售。如果当地贡品因某种原因不能交纳或者均输官认为不必要再以原贡品交纳，即可以按照当地贡品价格改为现金缴纳，由均输官另购其他廉价商品运往附近高价地区出售或者运到京师。这样既可以免除郡国输送贡物入京的困难，又可以避免贡物到京师后得不偿失，同时官府可以从事官营商业而获得巨大利润。公元前110年，桑弘羊创立平准制度，其具体内容是：“置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰‘平准’。”[47]桑弘羊专门在京城长安设立了一个隶属于大农的机构——平准，由平准令掌管。大农诸官以各地均输的物品和工官生产的车船、器具为后盾，当京城某种商品过分涨价时，就以平价向市场抛售，使其物价下降；反之，如果某种商品价格过低，就大量买进，促使物价回升。桑弘羊实施平准法的目的主要是为了稳定物价，但也有营利作用。它与均输相辅相成，是控制市场、平抑物价政策的两个不同侧面。平准要靠均输来提供货源，均输官所征收或收购的物资，运往京师后也要通过平准出售，两者如影随形，有着不可分割的联系。平准法的推行，对于稳定物价、打击投机商操纵市场的不法行为具有比较明显的作用。但同样也出现了一些弊端。一方面，官府乱发号令，强迫收购各种物品，导致物价上涨，为商贾牟利创造了条件；另外，官吏直接从事贸易，也必然会出现营私舞弊、官商勾结甚至囤积居奇的现象。[48]

桑弘羊的财政政策也受到了多方的批评，汉昭帝始元六年（公元前81年）著名的盐铁会议召开，其名义上是检查自汉武帝以来实行的经济政策，实际上是反对桑弘羊的一场政治斗争。参加会议的除了桑弘羊及其属吏，还有来自郡国的六十余名“贤良”和“文学”。所谓“贤良”，是指各地被选为“贤良方正”的学者，所谓“文学”，是有名的学者的通称，这些人都是儒家。“贤良”和“文学”们坚持孔孟耻于言利的传统观点，指责盐铁专卖造成了富人更富、穷人更穷的“马太效应”，反对发展工商业，主张重农抑商，反对经济干涉等。总之，儒生的每一个观点都与桑弘羊的财政观点对立，虽然他们并没有超越儒家创始者们的观点，但是在这次会议上却第一次将儒家早期的财政观点做了系统的、明确的表述，在这个过程中他们也将其他学派的一些财政思想披上了儒家思想的外衣提了出来，这些迂腐的书生之见到了后世反而成了神圣不可侵犯的儒家教条。盐铁会议的本质是统治阶级内部权位争夺的斗争，桑弘羊在这场论战中并未失败，后来却被诬谋反而被杀。桑弘羊作为出色的理财治国能手，秉持工商富国思想，极力主张和践行工商官营，主持或参与制定的一系列经济政策和制度，为汉武帝的文治武功奠定了雄厚的物质基础。(www.xing528.com)

西汉的财政状况到了汉武帝时期达到了鼎盛，但是由于汉武帝连年发动战争，以及统治者的穷奢极欲、挥霍无度，最终使汉朝出现了财政匮乏的情况，到了西汉末年更加明显。西汉末年，庞大的官僚机构开支巨大，封建贵族还需要通过随从人员的排场来彰显地位，皇帝后宫嫔妃人数众多且各有官爵，汉朝财政陷入危机，只好通过加重税赋、卖官鬻爵等方式苟延残喘，农民武装起义不断。在这种情况下，王莽建立了新朝，新朝推行了六管政策等财政措施，但王莽本人为了证明自己政权的合法性，不惜在国库困难的情况下大兴土木，假托黄帝、虞帝为其祖宗而修建所谓的“九庙”，事成之后又大加赏赐，在宗庙祭祀上的挥霍程度为西汉历代帝王所不及，且外战不断，军费剧增，最终新朝很快归于尘土，东汉政权建立。

东汉政权的财政思想主要沿袭自西汉，在此不做赘述。值得一提的是东汉初年桓谭对于黄河治理提出了新的主张，由于治河费用巨大，桓谭创造性地提出了一个理念：“计定然后举事，费不过数亿万，亦可以事诸浮食无产业民。空居与行役，同当衣食；衣食县官，而为之作，乃两便，可以上继禹功，下除民疾。”[49]这是主张将官府赈济无业之民的事务和治河工程结合起来，通过政府举办公共工程的方式，使无业之民转变为自食其力的雇佣工人。无业者是无所事事地闲居，还是参加力役工作，都会有衣食之需，因此与其让官府无偿提供衣食，还不如让他们参加治河工程，这就是公私“两便”。有学者将桓谭的这一观点称之为最早的“以工代赈”理念。[50]

在汉朝以后的魏晋南北朝时期，由于战乱不断，财政制度和财政理论也没有什么大的创新，其中相对值得一提的是傅玄的租税三原则理论。傅玄是魏晋时期人，他提出的租税三原则已经有了现代租税理念的雏形。第一，“至平”。所谓至平，就是平均分配税收负担，这样人民即可劳而不怨。这种财政公平的思想严格来讲不是傅玄的原创，在先秦时期就有类似的观点，但是在他之前，税收公平的理念只能通过对文献的解读加以揣摩和推测，只有傅玄将之作为一条明确的原则提了出来。此外，傅玄在强调税收公平时，并没有一味地强调轻徭薄赋，而是认为赋役繁重的时候也适用此原则。第二，“积俭而趣公”。所谓“趣公”，是指劳役和租税必须是为了国家的公利开征，不应该是为了满足统治者的私利，能提出这样的观点在封建帝国时代是难能可贵的。最后，“有常”，即赋税的课征必须有国家固定的制度，并不能随着统治者的喜好而随意改变，否则就会使民众自危，使国家变得不安定，[51]这已经有了现代税收制度固定性特征的雏形。不过傅玄提出的租税三原则，并不是现代民主国家民主财政的观点，其目的还是为了保卫中小地主阶级的利益免受伤害。