财政法的概念和性质：财税法基础理论新探索

自财政产生以来，一切社会制度下的财政活动，都是在一定的国家财政政策、法律的规范下进行的。因此，随着财政活动和财政分配关系的出现，也就产生了反映和规范财政活动的财政法律制度。财政法律制度的核心是财政法。不同学者对于财政法概念的表述略有不同，例如刘文华教授认为：“所谓财政法，是指调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律规范的总称。财政法作为社会上层建筑的重要组成部分，它体现着掌握国家政权的阶级的意志和根本利益，它是国家实现其财政经济职能和社会公共职能的重要工具。”[5]李昌麒教授认为：“财政法是指调整财政关系的法律规范的总称。它包括：国家预算法、国债法、税收法、企业财务管理法、行政事业单位财务管理法以及财政监督法等内容。”[6]财政法的调整对象是财政关系。所谓财政关系，是指国家凭借政治权力对一部分社会产品和国民收入进行分配和再分配过程中所形成的以国家为一方主体的分配关系。国家制度的根本性质决定着财政法的性质。我国是社会主义国家，实行社会主义市场经济体制，因而我国财政法是建立在社会主义经济基础之上、反映社会主义财政分配关系和要求的法律形式。要发挥社会主义财政的作用，促进经济建设和对外开放的发展，必须调整好财政关系，将财政活动纳入财政法的调整范围。财政法具有以下性质：

（一）财政法是一种强行法

财政实现的基础和前提条件是“政”，即国家权力的依凭和运用，这就决定了财政法的强制性。这种强制性表现在财政的许多方面，如政府对公民征税，是强行取得公民的财产，凭借的就是国家权力。由于征税是财产的移转和利益的分配，直接导致人们财产利益的得丧变更，关系甚大，必然会引起人们的怨恨、不满和反对，如果没有国家权力作后盾，根本就不可能收到税，就不会有税收。如财政支出，公民对财政支出的规模和方向的安排肯定会有不同利益和不同意见，但不能自以为是、各行其是，必须通过一定的程序由政府权威集中公民意见并作出决策，然后强制实施。在这方面，如果没有政府权威，就无法集中意见、协调利益、统一行为，也就没有财政。如在财政关系中，主体地位不是平等的，权力（利）义务不是平向的，主要体现的是国家单方面的意志，像税收开征停征、税率确定、税收减免，主要就是政府命令而公民服从，强行征税，违者处罚。如财政关系具有固定性，像预算，一旦确定，是一种硬约束，非有充分理由和非依法定权限和程序不得变更。像税收，一旦固定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。财政关系的固定性是其强制性的加强和体现。如财政法律责任，像税法责任，违反税法的法律责任是行政责任和刑事责任，法律责任具有法定性和严苛性，这正是财政法强制性的显著表现。从财政的职能来看，在于纠正市场失灵、弥补市场缺陷，运用的是与自由市场机制不同的调整机制，它是一种政府干预、政府影响、政府管制和政府强制。法律是经济关系的记载和表述，财政法是财政关系的记载和表述，有什么样的财政关系就有什么样的财政法。上述财政关系的强制性决定了财政法是一种强行法。

（二）财政法是确认和规范政府财政行为之法

财政的右边是“政”，即“管理众人之事”，财政的主体是政府，财政是一种政府“管理众人之事”的行为。政府要“管理众人之事”，就必须确认政府的权力和权威；而另外，政府要管理好“众人之事”，又必须规范政府的权力和行为。这就决定了财政法是一种确认和规范政府财政行为之法。

首先，财政法是确认政府财政行为之法。市场经济存在公共物品、外部性、垄断、分配不公、不充分信息和“滞胀”等客观问题，会导致市场失灵，必须有政府行为的存在和介入，以纠正市场失灵，克服市场缺陷，进而有效配置资源，因此，必须反对市场万能论，而要确认政府必要论，其中之一就是确认政府的财政行为。财政与一般的经济行为的不同之处就在于它以国家权力为后盾；财政与一般的侵权行为的不同之处就在于它拥有国家权力，因而是公然的、合法的；财政与一般的分配行为的不同之处就在于它是政府依照权力进行的分配。如果没有政府权力，人们不会自愿把自己的财产利益转移集中到政府手里，也不会自觉认同政府的财政支出方案，可以说，不确认政府权力就没有财政。财政是一种社会活动，在全社会贯彻实施，服务于社会公共需要。实践证明，任何社会化的联合活动都必需一定的权威，这正如恩格斯所指出的：“……联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”[7]在社会化的大工业中，“想消灭大工业中的权威，就等于想消灭工业本身……”[8]所以，“……一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们所必需的……”[9]财政亦然，如果不确认政府权威，就无法代表社会公众，集中社会公意，协调社会利益，统一社会行为，就不能全局着眼、整体筹划、令行禁止、宏观调控、有序进行，进而也就无财政可言。(www.xing528.com)

其次，财政法必须规范政府财政行为。要认识到规范政府财政行为的必要性。信息不足、官僚决策、命令服从、权力滥用等原因，导致政府财政行为也会失灵，必须予以规范。由于政府较之于市场，具有强势，自发扩张等特性，会侵蚀市场、干扰市场，它有时缺位，有时越位，如果不加规范，不但不能弥补市场缺陷，反而会造成更大的缺陷。实践证明，不规范政府行为，政府行为必然会失灵。财政是政府对人们财产的强制无偿地取得和分配，直接导致人们财产利益的得丧变更，涉及人们的切身利益，影响社会根本大局，关系十分重大，必须加以规范，依法进行。财政同一般的侵占和侵夺的不同之处就在于它是严格规范、合法合理进行的。如税收，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。财政是筹集和支出公共财产，关切国计民生，影响国泰民安，财政的本义就是“公共事务公众办，不可独断专行，而必须根据权限，依照程序，发扬民主，集思广益，公共选择”。财政必须程序化，以程序加以规范。如国家预算，必须按法定权限和程序编制、审查、批准和执行。这也是法治的要求。法治的核心和关键是政府守法，正如哈耶克所指出的：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认识规划个人的事务。”[10]财政行为是政府行为的重要组成部分，不规范政府的财政行为就不可能规范政府行为，不依法理财就不可能依法治国。

（三）财政法是一种宏观调控法

财政是政府筹集和支出公共财产的行为，财政政策是一种重要的宏观调控政策，对宏观经济具有巨大影响。如政府通过税收征管、发行国债筹集财政收入，财政收入构成政府集中掌握的财力和统一动员的资源，财政收入的多少意味着政府宏观调控能力的高低。如果财政收入提高，意味着更多的社会收入从私人部门流向政府部门，相应地，私人部门的需求将下降，产出将减少；如果财政收入降低，意味着更少的社会收入从私人部门流向政府部门，相应地，私人部门的需求将上升，产出将增加。财政收入的多少调控着宏观经济的运行状态。如政府通过购买性支出和转移性支出等财政支出，直接构成社会总需求，如果财政支出增加，那么就会扩大社会总需求；如果财政支出减少，那么就会缩减社会总需求，最终都会影响到社会总供求的平衡，进而也会调控着宏观经济的运行状态。例如，政府通过财政投资于公共设施、自然垄断、外部效应、关联度高、基础瓶颈等产业，其投资规模、投资比例和投资方向对经济结构的调整起着关键性的作用。此外，通过税收杠杆，对“短线”产业减税免税以鼓励其发展，对“长线”产业加税重税以调整其发展，从而在产业结构上对宏观经济进行调控。如政府通过对进出口货物征收不同关税——对出口货物减税、免税、退税以鼓励出口，对进口货物课征高额进口关税、反补贴税和反倾销税以限制进口，这样可以影响货物在国内外流通，从而影响国内外贸易的平衡，这样可以达到对宏观经济进行调控的目的。[11]

法律作为一种抽象性、普遍性的规范，它无视特殊性，不苛细小、不理琐事，抽象规定，普遍适用，本质上是一种宏观调控措施，这与财政的宏观调控职能是因应自洽的。财政政策是一种重要的宏观调控措施，财政法是一种宏观调控法，财政法就是作为宏观调控措施的财政政策的法律化，目的是实现作为宏观调控措施的财政政策的法治化。