明代地方志在追溯申明旌善亭制度的源头时，大多把《尚书》中的教民思想，作为立法创制的理据。伪古文尚书《毕命》，是一篇假托周康王令毕公治理成周的训命，其中在谈到民众教化时说：“旌别淑慝，表厥宅里，彰善瘅恶，树之风声”，伪孔传注云：“言当识别顽民之善恶，表异其居里，明其为善，病其为恶，立其善风，扬其善声。”[30]中国后世的旌表制度，很大程度上即以作此为依据。明代文献多将“旌别淑慝”的教民思想，作为申明、旌善亭创置的思想渊源。天顺《东莞旧志》即称：“旌别淑慝、树之风声，盖古制也；圣明令天下郡邑置旌善申明二亭，书其淑慝，俾人知所劝惩”[31]，认为申明旌善亭之制与《尚书》的乡里教化理想一脉相承。在具体的制度设计上，也有文献将申明旌善亭与《周礼》的闾胥之职以及汉代的三老制度联系起来，嘉靖《兰阳县志》云：
按《周礼》，闾胥掌挞罚之事；汉高帝初举民年五十以上、有修行、能帅众为善，置以为三老，乡一人；东汉置三老堂，盖是时已肇申明亭之端矣。……东汉乡置三老堂教化，凡有孝子顺孙、正女义妇、逊财救患及学士为民法式者，皆扁表其门里以兴善，此盖旌善亭之权舆也。[32]
利用耆老管理乡政，是由秦汉至宋元，中国历代朝廷的一贯做法[33]。汉代的三老负责建言民间利害、掌管乡里教化[34]，其职能与明代掌管申明旌善亭的里老人极其相似。此外，汉代即已出现，宋元时代广泛应用的“粉壁”[35]，在传布诏令、惩戒罪犯上，与申明亭功能相近；而明初曾任地方官的朱逢吉提出的“善俗堂”，在职能和运作方式上，也与申明亭和旌善亭有着颇多类似之处。申明旌善亭制度有无受到它们的影响，由于史料的限制，尚无法进行详细论证。
明代各地的申明亭和旌善亭一般左右并立，史书中也往往两者并提，但两亭各自设置的时间并不相同。关于申明亭的设置，《明太祖实录》有载：
（洪武五年二月）是月建申明亭。上以田野之民不知禁令，往往误犯刑宪，乃命有司于内外府州县及其乡之里社皆立申明亭。凡境内人民有犯，书其过、名于亭上，使人有所惩戒。[36]
明太祖朝为涤除元代旧政、重整社会秩序，颁布过大量榜文禁令，其中许多与民生日用相关。申明亭设置的本意，是为了让乡里百姓熟悉法令，带有普及法律知识的意味；将犯罪者的名字与罪状书于亭上，是为警戒民众、防止效尤。
旌善亭创立的时间，正史中并无明确记载，按照各地方志较为普遍的说法，应该在洪武十六年[37]。嘉靖《兰阳县志》介绍旌善亭设置的背景说：
国朝州县皆立此亭于申明亭左……先是，洪武十五年十月初九日，礼部官钦奉敕旨：“天下孝子顺孙、义夫节妇宜加旌表，以励风俗。勘合照会天下诸司，行移所属备榜晓谕：已经旌表者各具实迹，未举行者当该有司体审，监司察院覆实转达奏闻，旌表其家，一体开示。仍令常加点视，毋得视同泛常”。于戏，可谓不没人之善也。[38]
设置旌善亭的直接动因，是为表彰“孝子义孙、义夫节妇”，推行儒家道德教化。获旌表者可以书名于亭、传誉乡里，成为乡民的道德楷模。
申明亭和旌善亭都有标准形制，地方官员“奉颁降成式，督民创立”，其标准样式如下：旌善亭和申明亭的建筑样式基本一致，不同之处在于两者一高一低，位置一东一西、一前一后。这种高低前后的细节差别，即已蕴含了崇善抑恶之意[39]，由此也可见制度设计者用心之精细。
（申明亭）国朝颁降定式：厅屋一间，中虚四柱，环堵，前启门，左右闼，于前扁书“申明亭”三字，中揭板榜，遇邑人有犯法受罪者，则书犯由罪名以警众。(www.xing528.com)
旌善亭制度一如申明亭，基址视申明亭稍高三等，在申明亭之左前，扁“旌善亭”三字，中揭板榜，凡邑人有善则书以为劝。[40]
嘉靖《建阳县志·书坊图》所见乡间申明旌善亭
中国历史上许多制度虽系良法，但限于各种因素，往往难以真正落实。旌别善恶、激励风俗，申明亭与旌善亭的创制之意不可谓不美，然而其实际执行情况仍须核实。目前保存下来的明初基层社会的材料较为有限，无法就此问题给出答案；通过对明代中后期各地方志的考察可以发现，这项制度在明初得到了较好的落实。申明亭和旌善亭在各地的设置，虽然并未如洪武五年诏令中要求的“乡之里社皆立”那样整齐划一，但其密度仍然非常可观。从现有的资料来看，在大部分地区，密则每一都（有的地区甚至每一社）、疏则每一乡，都设有申明亭和旌善亭[41]。洪武《苏州府志》称“申明亭在城四隅各置一所，各县每都亦各设置”[42]；地处福建西北山区的将乐县“乡四十一都，每都各设申明旌善二亭”[43]；中原地区的尉氏县“申明亭每保一座，共十七座，旌善亭亦然”[44]、偃师县二亭“每保各一座”[45]；徽州府所辖六县，“自洪武八年，共置（申明亭）一百六十所，立于县治并各都甲户之侧”，除黟县以乡为单位设置外，其余五县基本上每都一所[46]；而位于山东半岛的临朐县，洪武时每社皆立申明旌善二亭，在城在乡者竟各有一百零七处之多[47]。
江西宁州所辖八乡，明初共设申明旌善亭各五十九所。虽然到嘉靖时，乡间的申明旌善亭都已倾圮，《宁州志》还是详列了二亭旧址分布情况。
表一 江西宁州各乡申明、旌善亭设置情况
续 表
资料来源：嘉靖《宁州志》卷7，第354—359页；卷8，第361—366页。
从上表可见，宁州二亭的设置基本以“都”为单位，制度较为整齐。后塅、栎树头等村可能是居民比较集中的中心村落，而港口、苏津、上港口、山口等处，从地名来看，应该位于水陆关津，属于交通便捷、信息传递迅疾之地。
明初申明、旌善亭制度的有效落实，应该是与当时强大的中央权力分不开的。明太祖对元代政事荒怠、法令废弛的现象深恶痛绝，立国之初不惜以刚猛之策极力矫治。方孝孺说明初“郡县之官虽居穷山绝塞之地，去京师万余里外，皆悚心震胆，如神明临其庭，不敢稍肆；或有毫发出法度、悖礼义，朝按而暮罪之”[48]，在政治高压之下，各级官吏战战兢兢、奉法唯谨，保证了中央政令由上而下的贯通。中国传统社会的政权设置只到州县一级，对民间的控制能力相对薄弱，基层民众的教化只能依靠地方士绅自发组织，国家没有能力进行全面干预。明初申明亭、旌善亭制度借助强大的国家力量在地方社会的普遍推行，为政府建立起了一张广大而又细密的基层教化与控制网络，这对于保证国家意志在基层社会的有效传达与落实，无疑具有重要意义。这一点在后文温州府旌善亭运作的个案中，将得到充分展现。
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