危害食品药品安全犯罪典型类案的研究成果

从执法实践来看，行刑衔接机制的运行状况不尽如人意，出现了有案不移、有案难移、以罚代刑等诸多问题，严重影响犯罪治理的力度。究其原因，行政执法过程中法律监督不到位，执法部门对案件移送的标准和要求认识不统一，行刑衔接的保障、协调制度不完善等，都严重影响了衔接机制的运行效果。为此，《工作办法》第5条开宗明义，在强调药品监管部门向公安机关依法移送涉嫌犯罪案件的基础上，明确要求药品监管部门应当将案件移送的情况抄送人民检察院，使检察机关能够及时了解行政执法机关案件查办的具体情况，并对案件移送情况和公安机关的案件受理情况进行法律监督。此外，由于刑事诉讼法等其他法律、法规中只是规定移送的对象是涉嫌犯罪且需要追究刑事责任的案件，没有明确涉嫌犯罪以及需要追究刑事责任的判断标准，致使公安机关和药品监管部门在案件移送标准上存在一些分歧，甚至导致案件难以移送，因此，本条款从形式和实体两个层面明确规定了案件移送的条件。

1.涉嫌劣药案件移送的形式条件

这里的形式条件，主要是指实施行政执法的主体与程序合法。药品监管部门在行政执法过程中发现涉嫌劣药犯罪的案件，需要追究刑事责任，应当将其移送公安机关。但在认定违法行为是否涉嫌犯罪时所依据的正是行政机关在执法过程中发现证据材料和查明的事实。一般来说，行政执法的合法性包括行政主体的合法性、行政执法内容的合法性和执法程序的合法性，对认定案件性质来说具有重要作用。因此，作为案件移送的基础条件的行政执法行为必须满足主体合法性、内容合法性和程序合法性三方面的要求。主体合法性，是指执法者必须是行政执法组织的工作人员或者经法律授权、委托的机构或者组织的人员，具有相应的执法资格和执法权限；内容合法性，是指通过依法规范、收集证据，准确认定案件事实和适用法律；程序合法性，是指执法活动必须在法定权限内按照法定步骤、规则、时限等进行。之所以要求案件移送要满足主体和程序的合法性要素，是因为没有法定依据或者不遵守法定程序做出的行政行为，不仅可能会导致行政处罚无效，而且会因非法取证而使证据被排除。这样一来，就难以确定相关案件是否“涉嫌犯罪”，移送的前提条件也可能随之丧失。因此，在案件移送过程中必须要求行政执法主体与程序的合法。不过，程序的合法性，不意味着食品药品监管部门的执法活动不能存在任何程序上的瑕疵。在法律上，与程序的非法性不同，程序上的轻微瑕疵，如轻微的程序违法、没有对行政相对人的实体权益造成侵害的程序违法并不足以否定程序的合法性，可以通过瑕疵程序的补正规则进行解释；如果能够得到合理的解释、说明，就不会影响执法活动的合法性和案件移送。

2.涉嫌劣药犯罪案件移送的实质条件

案件移送的实质条件是指“有证据证明有劣药犯罪事实发生”。对此，我们可以从以下两个层面理解。(www.xing528.com)

其一，此处的犯罪事实主要是指能够证明涉嫌存在犯罪行为的事实，包括了定罪事实和量刑事实，如违法行为涉及的金额、违法事实的具体情节（如次数、时间、人数等）、违法行为造成的危害后果等。当然，犯罪事实的认定不是随意的，需要有证据予以证实。（1）涉嫌犯罪的案件与案件线索之间存在差异。食品药品监管部门移送涉嫌劣药犯罪的案件，不能仅仅停留在线索的层面上，需要通过鉴定意见、调查笔录、现场检查笔录等证据材料证实已经发生涉嫌犯罪案件。（2）证明涉嫌犯罪事实发生的证据不需要达到确实、充分的程度。这里“有证据证明”的证明要求不能太高，只需要达到证明符合劣药犯罪案件的追诉标准即可。理论上来说，这里的证明标准可以低于刑事案件的立案标准，因为在受案以后，公安机关可以通过初查进一步查明部门案件事实，以确认是否有犯罪事实发生并需要追究刑事责任，但实践中办案部门往往将案件移送时的证据标准等同于刑事立案的证据标准。虽然在大多数的案件这种标准的混同并不影响案件移送，但在个别案件中不能排除行政执法部门所收集证据难以满足立案要求，但确有发生犯罪行为的可能性，此时，公安机关应当根据案件的具体情况酌情作出处理。

其二，这里的犯罪事实只能是客观事实，而不是犯罪成立所要求的主客观相统一的事实。从调研情况来看，药品监管部门和公安机关对“有证据证明有劣药犯罪事实发生”中是否包括主观事实存在争议。有办案机关认为，有证据证明犯罪事实应当是主客观相统一的犯罪事实，这是刑法关于犯罪认定的必然要求。笔者认为，作为移送条件的“有证据证明有劣药犯罪事实发生”仅限于客观事实，即包括了犯罪行为、危害结果的犯罪客观方面的事实和以犯罪对象为核心的法益受侵害的事实，不包括证明行为人过错程度的主观事实。具体原因如下：（1）从规范性文件来看，作为案件移送条件的“有证据证明有劣药犯罪事实发生”应该是客观事实。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令）（以下简称《国务院第310号令》）第3条规定，“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据《刑法》关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送”。据此，涉嫌犯罪事实所涵盖的涉及金额、情节、后果的违法事实等标准都属于对不法行为危害性的客观表述，没有提到表明行为人人身危险性和主观恶性的主观方面内容。（2）从刑事诉讼法规定来看，作为案件移送条件的“有证据证明有劣药犯罪事实发生”应该是客观事实。刑事诉讼法明确规定了公安机关作出刑事立案决定的条件包括有犯罪事实发生、需要追究刑事责任以及符合管辖规定。有犯罪事实发生作为立案的基础条件之一往往以追诉标准的形式表现出来，而在危害药品安全犯罪案件中，追诉标准的内容都是客观事实而不包括主观过错。因此，要求食品药品监管部门移送涉嫌犯罪案件所认定的事实中必须包含主观过错的内容，忽略了案件受理条件、立案条件与犯罪成立条件之间的区别。（3）从证据收集的现实性来说，作为案件移送条件的“有证据证明有危害药品安全的犯罪事实发生”的事实只能是客观事实。毋庸置疑的是，涉嫌犯罪的事实虽然经过药品监管部门收集证据得到一定程度的证明，但从刑事案件办理的角度来说，不管是药品监管部门移送的证据材料，还是用这些证据证明的客观事实，都属于待证事实，需要经过公安机关侦查后予以确认、补充，达到案件移交起诉的标准。在这个过程中，行为人是否有过错以及过错的类型、程度以及由此表现出的人身危险性，都需要在刑事侦查阶段予以查证、确实。换言之，药品监管部门只需要得出是否存在客观危害事实的结论性意见，不能作出终局性主客观相统一的结论。因此，要求行政执法部门移交涉嫌犯罪案件时按照主客观相统一的标准移送是违背客观规律的。其实，如果要求药品监管部门移交涉嫌犯罪的案件做到主客观相统一，对于因行政执法权限而无法查明主观过错的案件不移送，就等同于宣告涉嫌犯罪人员的行为不构成犯罪。倘若公安机关此后通过其他方式找到了能够证明行为人主观过错的证据，公安机关原本不接受案件的做法是否错误呢？因此，涉嫌犯罪事实中不应当包括嫌疑人主观过错的内容，后者是需要通过侦查活动查明的案件事实，不属于药品监管部门移送涉嫌犯罪案件时必须随案移送的内容。即便药品监管部门确实无法查明不法行为人主观过错的证据或者调查之后认为生产经营者确实不具有犯罪故意，依然应当把案件移交公安机关，因为后者可以通过更多的客观证据来印证行为人主观过错的形式和程度。

当然，作为案件移送条件的“有证据证明有危害药品安全的犯罪事实发生”是客观事实而不包括主观内容，不意味着行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件时不查找证明行为人主观过错的证据，更不能将已经发现的表明行为人主观上具有过错的证据不移交公安机关。药品监管部门在查办违法行为时，不仅要收集表明违法相对人不法行为性质和客观危害后果等证据，而且应当收集行为人主观过错的证据，以准确评价行为人行为的社会危害性。