政治风险对社会保障改革的影响

通常听到这样的陈述，即DC制把员工暴露在市场风险中，而DB制把员工暴露于政治风险中。这种比较有两个方面的错误。一是DC制并不是没有政治风险。二是DB制并不是没有市场风险。^[15]本书讨论了两种正在运行的制度中的政治风险。在美国，有建议要求从社会保障中废除所有的再分配，除了实施统一的年金外。即使这些建议不涉及保护社会保障体制之外的穷人的任何变化，当这些建议是个人账户计划的一部分的时候它们受到了重视。如果这些建议仅仅是把累进性的社会保障待遇规定转换成线性的社会保障待遇规定，那么这些建议就不会受到重视。因此，当基本的制度结构处于公开状态时，一个政治性解决的分配性结果（不通过严肃的讨论）可以变成一个政治性不能解决的分配结果。不论人们在讨论之后是否预期到了一个更好的或者更差的全面性的分配，这都是一个风险源（Heclo，1998）。

我认为考虑三个方面的政治风险是有益的。第一是对变化的经济和人口状况的有益的法律回应。第二是对变化状况高代价的法律回应。第三是对政治精英变化的法律回应。

市场和合约的不完全性是本书讨论的起点。在阿罗—德布鲁模型中，每个人都是按照自然状态和各自交易条件机会的完全列表（complete list）行事的，于是所有这些交易被彻底地得到了协调。这一观点（尽管它已经对于组织经济思想特别有帮助）在第一步就走错了。没有人拥有自然状态的完全列表。因此，不管人们现在做什么样的打算，在将来都有必要调整自己的计划。这一观点对于宏观经济中规则和自由裁量权的讨论也有重要意义。如果能真正理解经济模型的话，规则看起来很棒。但是我们并不是在那种意义上“真正地”理解经济模型，因而自由裁量权的作用就是要适应于误解或者变化。毕竟经济制度不会表现出电子行为所具有的稳定性。

法律不会根据预先设定的规则试图对税收和待遇方面实施完全调整以适应于所有变化的经济状况和人口状况。相反，某些情况（some circumstance）中已经包括了指数化，另外一些情况被拒于正式规则之外。这里我们想到了DB制和DC制之间的第一个不同之处。当世界变化时，DB制可能有要么需要更多资源，要么允许使用更少资源的财务后果。也可能发生的情况是整个财务平衡不会改变，但是DB制会运行得更差。变化的家庭模式会使待遇规则不再和所期望的一样好。或者，变化的寿命预期或者收入分配可以使分配模式令人更不满意。相反，DC制在财务方面具有适应性（假定可承担风险的机构存活的话，比如保险公司提供年金）。但是，在原因与改变DB制财务状况的原因一样时，DC制会运行得比DB制更令人不满意。

作为有益的法律回应的一个例子，如果人们在退休之后又生活了很多年的时候会发生什么。DB制存在财务问题，在这种情况下，立法机构可以通过增加税收和降低待遇相结合的方式做出回应。立法机关可以在它们得心应手地实施这种调整方面进行变化。前置时间（lead time）有多长，变化延伸的幅度有多宽，它们对以更低的成本分担风险的关注就有多大。DC制通过降低待遇进行调整，这会导致部分人的待遇不充足。立法机关可以通过改变强制供款以及通过在社会保障体制内部或者外部的转移来进行调整。这种调整被成功实施后，这些法律会提高任一制度风险负担的质量。DB制有一种不对称的趋向：当代人分享收益且把损失转移给后代人。DB制受制于法律方面的时滞，当每个人的变化确实发生时法律放大了每个人变化的规模，尽管预计的DB制的财务需要对于在全面危机之前的立法改变造成了一些压力。

如果老年贫困率有所增加或者用一般税收融资来反贫困项目的成本有所增加，尽管最终可能有一些微弱的力量，但是在DC制中没有增加强制储蓄率的类似的力量。因此，DC制也受制于无回应（nonresponse）——无回应会使制度运行得非常差。制度不存在财务危机并不意味着它运行得好。因为DC制并不是完全免于财务救援，尤其是当特别好的回报更少可能地被用于其他政府用途的情况下发生特别差的结果之后是这样，所以DC制也存在不对称性。有时候实施救援是好的，但是可能救援会实施得太频繁。^[16]根据戴维·沃什（David Warsh）的观察，从道德风险的角度看泰坦尼克号的真正悲剧是那些获救的人而不是那些溺亡的人。模型化政治行为的正式模型并没有研究得很深入，需要一种对不同制度的随机性质充分特征化的模型化政治行为。尽管迈出了有用的第一步，但是静态中位投票模型（static median voter models）并没有非常逼真地描述代议制民主是如何运作的。(www.xing528.com)

对一个运行良好的退休收入制度而言，它需要相当的可靠性。因此，退休制度对于临时经济现象的有效回应是一个高成本的法律回应的例子。在这种背景下我们所担心的主要变化是剩余的政府预算的状态。如果政府现在缺乏现金，那么由于缺乏资金政府会对利用社会保障制度感兴趣。进行年度待遇水平调整以应对其他预算问题的DB制是政治失灵的一种表现，而且这种现象我们见到了很多。现在的德国是一个明显的例子。这对于待遇通过政府实施的DB制来说更有可能。但是DC制也有类似的问题——政府可以对其要求社会保障持有的政府债务支付低于市场利率的回报。尽管这些不会在待遇支付方面很快显露出来，但是它们仍然是个问题。在这些环境下哪个问题更有可能带来困难呢？它取决于政府的质量。一些政府将会利用最近它们可以插手的任何东西，并且强制储蓄账户中的资产存量尤其容易被利用。拥有的可转让政府证券越多，DC制可能从这类政治风险中受到的损害越大。智利就是一个例子。一些政府能够使这两种制度中的任何一种制度都保持平衡（even keel）。用发行长期债券的方法来收回短期债券的社会保障与把用发行长期债券的方法来收回短期债券作为一个工具来增加国民储蓄之间的关系也会产生类似的问题。如果用发行长期债券的方法来收回短期债券仅仅导致预算剩余更大的赤字，那么国民储蓄不会增加。而且，在没有用发行长期债券的方法来收回短期债券的社会保障时可以出现充足的国民储蓄。两种格局可以出现在任何一个制度中。

而且，一个问题是发生在社会保障内部的再分配。这能够反映政治权力而不是反映更一般的规范性问题。一种已经在一些国家实行的再分配方式是实施具有不同规则的多样化的DB制。这样可以跨制度实施再分配。比如，智利把DB制分为白领工人DB制和蓝领工人DB制。对白领工人实施的DB制更慷慨。对所有被覆盖人群实施单一的一元化的制度看来帮了政治的忙（这并不意味着公民也不应该拥有补充性的（secondary）制度，正如一些大公司的雇员所做的那样）。因此，在一些政治环境中，DB制可能会有比DC制有更差的分配结果，而在其他的政治环境中其结果正好相反。

下面转向纯粹的政治现象（而不是对经济事件的政治性反应）。代际间的或者同代人内部的再分配的预想模式都可以改变。在某种程度上，当下的立法机构不应该（不能）在这个问题上约束所有未来的立法机构。在基本观点方面的变化以引起制度变迁是合适的。但是当政治力量处于交替状态时，有时候所发生的事情是摇摆不定的，社会保障因此可能变成一个“政治足球”（political football）。这再次可以在任何一个制度中发生，但是在不同种制度中发生的方式不同。部分的原因是在不同的制度中有不同的分配要素。也就是说，再分配植入社会保障制度可能与单独的再分配规则相比会有较少的政治波动。另一个例子来自于年金化。尽管可以选择一次性待遇支付，但DB制自然而然地以年金化待遇支付的方式被组织实施。DC制需要一个明确的过程把累积转换成年金。这就引出一个问题即强制性的年金是否是一个可持续的政治结果。只要一次性提款（不是智利实施的分阶段提款）导致了更快的花费，那么一次性提款就会损害到寿命长的受益者，这些人主要是那些对健在的配偶有重要待遇支付制度中的寡妇。

尽管原则上讲DB制可以完成许多不错的事情，但是要问的合适的问题是我们期望DB制能把这些事情做得有多好。比如，为了在表象上更接近于DC制，NDC制规避了一些这种风险分担的办法。因此，它是一种DB制，该DB制正努力在避免一些干预需求，这种干预需求做得比较差，因为它是以做得好的更少可能的其他干预为成本的。比如，通过实施待遇自动调整机制以完全补偿增加的寿命预期的财务问题，NDC制对于需要更多资源为更长的退休生活筹资而进行的调整可能会比标准的DB制更慢。另一方面，通过把待遇支付建立在支付的税收的基础上而不是建立在要被征收税收的收入的基础上，当预期到税收会增加或者通过法律增加税收时，NDC制可能会比标准的DB制对于未来的人群更慷慨。两种制度都可以被巧妙地处理以帮助特殊群体。对于不同的行业而言标准的DB制可以有不同的待遇支付规定和不同的退休年龄。它也可以对比如像受雇者和自雇者实施不同的税率（就像美国过去的例子）。但是由于这表现为直接税收，它发生和持续的可能性要比在使一些员工的税率比其实际支付的税率更高的NDC制下的类似模式发生和持续的可能性要小。