党委人大备审联动要求及研究成果

党规、国法衔接，党委、人大备审衔接是同一系列的问题，都能够伴随党的领导同人大主导关系的明确找到适宜进路。党内备审、人大备审应以“党的领导”同“人大主导”之间的协调统合为目标，处理两者之间的衔接联动关系。

1.党委、人大备审联动的逻辑基础

作为唯一执政党的中国共产党，其执政活动在中国属于公权力行为，对各国家机关、组织、公民等具有重大影响，党内法规的影响并非止步于党内，其影响力广泛且可能外化。党在宪法法律的范围内活动，党内法规的制定活动始终以宪法法律为标杆，体现宪法法律的原意要求、宪理法理的原则内核，指引党规体系同我国整体意义上的社会主义法律体系相统一，且根据执政党自身的严格要求和示范作用，党规须严于国法，在衔接的基础上才能够进行相应的对比。

两个规范体系的衔接是学界和实务界的广泛共识，有学者总结其衔接协调良性互动的应然效果，并以“体系共存的相容性、价值追求的同向性”之共性为切入点，认为备案审查衔接联动机制可以作为两者衔接协调的保障机制^[40]。从更深层面理解备审机制，本质上应当是“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防纠错机制”^[41]。因此在这一宪法监督制度的层面探讨两规范体系的衔接，重点是通过事后的“纠偏”，达致两者历经时间检验的真正的衔接协调，需党委、人大系统内各备案审查主体的积极参与，在党的领导同人大主导的统合下承担相应的政治责任和法治义务。

备案审查制度作为事后的监督机制，对于党规、国法制定后是否衔接的结果进行判断，对两者衔接协调的作用不言而喻。笔者赞同全国人大常委会审查党内法规和规范性文件是必要的这一观点，更因为党政关系法治化与党的法治转型是我国宪法学最根本的问题^[42]，从宪法角度关注国法高于党规的原则意义极大，法治化的要求使得党规的备案审查必须依据宪法法律进行，且以合宪性合法性为审查标准。

2.党委、人大备审联动的方式(www.xing528.com)

党的领导与人大主导的统合在备案审查体系内，首先体现为全国人大常委会主导备案审查工作必须坚持党的领导这一前提指向；其次通过党内备审与人大备审的衔接巩固党的领导与人大主导的统合。

在党规、国法相衔接的逻辑基础上，需优化仅由党内机构处理党规违宪违法问题的模式，改善党内备审封闭性，由全国人大常委会介入对审查结果产生实质性的影响，既是“纠偏”也是“佐证”。需注意的是，李忠夏教授认为考虑政、治、民三者关系，位于政治结构中的合宪性审查首先需处理好“议—政”维度中的党政关系，即通过特定程序实现政党意志向国家意志的转换^[43]，全国人大常委会在主导备案审查的过程中应当以此为考量参与党规和国法的合宪性、合法性审查，维系两者之协调。

如是，全国人大常委会对于党规的备案审查产生实质性影响，具体可经由全国人大常委会法工委同中央办公厅之间备审工作的衔接联动机制，开展共同探讨，通过联席会议相对集中地提出合宪、合法审查意见。其次，这种审查意见较参考性意见的重要程度应有所区别，因为提出意见的主体对于宪法解释、法律解释具有更强的权威（后文详述），赋予此种意见必须参考的内在价值，而中央办公厅在审查实践中，就遇到的宪法、法律解释分歧也应积极向全国人大常委会咨询，形成咨询常态化机制。

2019年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条规定党规和规范性文件的全面审查标准内含“政治性、合法合规性、合理性、规范性”，“合法”据该条第（二）项所细化的内容应当是指“是否同宪法和法律相一致”，因此，全国人大常委会从其机关的功能定位和职权配置角度出发，对于中央办公厅所审查的党规，应提供合宪性、合法性的审查参考意见，而不审查政治性、合规性、合理性、规范性问题。因为党规和规范性文件作为各级党组织制定的党内专门规章制度，是管党治党的根本依据，为广大党员的政治生活提供行为规范，在极大程度上是党的内部规制，又因“政治性是党内法规的第一属性”而全国人大常委会作为党委外部的机关并不适合参与党内备审的政治性问题审查，“政治性审查应当是党内法规和规范性文件备案审查的首要目标”，应由党的备案审查机构单独进行^[44]，而其他的合规性、合理性、规范性问题也应属党委审查系统的内部审查范围。

由此呈现出全国人大常委会主导选择性介入的形态，并非是将党内备审囊括在内，而是在党的领导下，促进党内备审同人大备审的衔接联动，使全国人大常委会的合宪性、合法性审查建议得以融入，保障党内备审合宪性、合法性审查判断的权威性，最终的审查结果一定由党的备审机构作出，保持谦抑性，尊重应由党委专有的审查职权。