我国当前的备案审查体系具有“一元多系统多主体”[2]的特点，2017年“首份备案审查年度报告”中以不同的审查主体为逻辑起点，凝练为党委、人大、政府、军队四大系统分工且衔接的规范性文件备案审查体系。
一方面，该制度由小到大，承载维护法制统合的功能，已被寄予完善宪法监督制度的重大使命[3]。另一方面，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，引出全覆盖难题。
本文问题意识因之源起，多系统的架构却要在备审对象全覆盖的高压下实现法制统一，多系统的备审结构形似强大，实则蕴含了不同系统各自为政、衔接不畅的滞阻，具体审查机制分散混乱，各系统审查标准、审查程序等相异造成审查结果的冲突在所难免，难以真正达致法制统合，如何有效交融这一“多”一“统”[4]，即“多”何以实现“统”则成为备审机制亟待解决的现实难题。单凭各系统内审查主体间的默契是难以实现的，缺乏核心主导机关的备审机制虽可能行之有效，却无法行之高效。因此需要有一定强制力的权威机构统筹，整合资源经由备案审查主体之“统”达致法制统合之“统”，引导备审体系完成由“多”到“统”的质变。
这一主导模式的形成就备审机制而言有其内在、外在的必要性。首先，该制度分散的运行模式得以高效运行完成体系化的飞跃需主导机关[5]。“法制统合”关键在“统”，由“统”后实现“合”之目的，非主导不能统，而主导之权落实到一核心机关方可施行，多机关主导平行并进则失去了主导之意义，即链接各备审系统统合“审出多门”，定于一尊[6]，关键在于这一尊究竟为何机关？
在国家结构和权力体制安排上，人大在多元备案审查体系中保持主导有明显的实践意义。有学者概括为四方面：一是加强宪法监督并保障宪法实施的必然选择，二是维护法制统一和提升立法质量的关键环节，三是单一制国家结构下加强中央统一领导的要求，四是维护人大作为权力机关地位至上的客观需要[7]。立足于人民代表大会制度的政体，人大系统以国家权力机关为审查主体，在国家机关体系中位居核心，相对同级其他系统的备审主体具有主导性；基于单一制的国家结构形式，地方权力具有中央授权性，不存在真正意义上的地方专属备案审查权，各系统内部最高国家机关权力集中，人大系统内的备审主体中，全国人大常委会居于最高监督地位，作为同时拥有监督宪法实施、解释宪法双重权限的最高权力机关[8]，对备案审查这一宪法监督制度的主导作用首当其冲。(www.xing528.com)
汉语“主导”词解，指一主体在多主体中主要的且“统筹决定”“引导并推动全局发展”之地位[9]。借鉴封丽霞教授对“人大主导立法”的定义，指有立法权的人大对立法全过程真正实质意义上的决定权[10]，全国人大常委会的主导意味着在整个备案审查体系内的话语权、对审查结果的决定权。
实践中全国人大常委会法工委的四份备案审查年度报告作为人大系统内官方的备审工作成果向社会公布，其他系统内未见此类官方文件，具体审查工作仍不明朗。学界对人大主导备案审查机制的路径或是更倾向于针对关键问题直接设置具体的主导措施[11]，虽指向明确，却也忽略了整体角度出发的更为全面的路径安排，以及不同基础层面问题的分类处理；或是纯粹就某一基础方面而谈备案审查制度[12]，体系化指向不明。
笔者尝试立足整体，从三个基本层面探讨全国人大常委会在备案审查中主导功能的实现基础，指涉备案审查机制自成体系、达致法制统一的规范路径。本文第三部分立足于党的领导这一政治基础，分析“党的领导”何以成就“人大主导”，具体机制中党委和人大备审如何衔接联动得以保证两者统合；第四部分探究全国人大常委会所配置的职权，同其他机关备案审查职权的关联，何以在此关联中勾勒出全国人大常委会的主导；第五部分探析全国人大常委会实现主导的程序基础，相对完善的“职权—程序”的功能主义进路[13]。
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