市政府规范性文件审查关系分析

在目前的人大、政府双体系审查机制下，对市政府、市政府部门两者的规范性文件开展备案审查的主体和程序有所不同，前者须报备本级人大和上级政府，后者须报备本级政府。其依据主要在于宪法第一百零四条中规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；”第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”该两条规定确立了对政府和政府部门规范性文件的不同纠错主体，而基于宪法的根本法属性，不可能对备案审查作出太过具体细致的规定。

在宪法之下，监督法等法律对政府规范性文件的备案审查程序作了规定（授权性），31个省级人大和部分设区的市人大对此进行了地方立法，因而建立了“宪法—法律—省级地方性法规—市级地方性法规（部分设区的市）”的备案审查制度体系，较为完整具体。但对政府部门的规范性文件的备案审查，目前尚没有法律或者行政法规的层级作出过规定。可查的是2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第（十）项规定：“地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。”该通知属于国务院的规范性文件。而地方层级，有以政府规章或者规范性文件的形式予以规定，如浙江省即是以制定政府规章《浙江省行政规范性文件管理办法》来规制，其第二十三条中明确“县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府备案”，因而政府部门规范性文件备案审查制度体系为“宪法—国务院规范性文件—政府规章（或政府规范性文件）”的架构，可以看出，在体系次序中缺少了法律和行政法规的层级，因而尚有完善健全的空间。这种在宪法之下只有政府规范性文件予以承接的断崖式体系，可能产生的问题是，一旦发生抵触的可能，便是合宪性问题，而非合法性问题，则就要由全国人大宪法和法律委员会来判定和处理。

此外，从制度的应然性角度来看，是否可以将现有的政府规范性文件和政府部门规范性文件分属两个体系进行审查的制度，进行进一步的优化，也值得探讨。在实践中，政府部门的规范性文件并非全部都不报送人大进行备案审查，如有较多的省市规定，政府部门根据地方性法规的要求制定的配套的规范性文件，应当报送人大常委会备案。事实上，政府规范性文件和政府部门规范性文件，在规制内容、规制手段上的界限并不清晰，同一行政管理事项，既有通过政府文件来规制的，也有通过政府部门文件来规制的，如样本案例中，对建筑市场公共信用信息的管理，省里是通过部门规范性文件来规制，市里则是通过政府规范性文件来规制，且政府规范性文件通常亦是由部门来发起制定。而分属不同的备案审查体系，可能会造成以改变发文主体来规避审查等问题。由于是宪法所规定，对此所涉及的问题可能较为复杂，在此不作展开，但从探索性思考角度来说，将政府规范性文件和政府部门规范性文件归之于一个备案审查体系，是值得探索和研究的。

综合以上三方面的分析，建议：1.规范性文件是存在效力位阶次序的，即便不是法律上的效力位阶，但也是管理上的效力位阶，应当给予明确。2.规范性文件的效力位阶，上级政府高于下级政府，上级政府部门（条线）与下级政府（属地）具有同等效力。3.上位规范性文件有规定的，下位规范性文件一般不再重复；条线规范性文件有规定的，属地规范性文件一般不再重复。4.在合法性纠错的次序上，不以纠正上位或条线的规范性文件为前提，可以按照各自时间线进行。5.建立规范性文件审查意见交流协商会审机制，促进审查处理结果的一致性和同步性。6.在法律和行政法规层级完善政府部门规范性文件备案审查的制度体系。7.政府部门规范性文件可考虑由人大备案审查体系来进行审查，或者在接受政府备案审查的同时，人大备案审查体系有权穿透审查。(www.xing528.com)

【注释】

[1]叶英波，温州市人大常委会法工委规备室副主任。