备案审查研究：拒付条款备审案例审查基准

上述两个系争要点，即拒绝给付的行为性质及其立法权限，以及作为拒绝给付排除理由的“居民生活”事由认定，是审查机关对拒绝给付条款进行备案审查的关键点，也是这类备审案例的实体原理内核。但在备审案例分析中，我们既要关注争议中的实体原理，也要留意这些备审案例对备审原理自身的实践和积累，尤其是备案审查的审查基准最适合在备审案例中得到进一步的把握。拒绝给付条款备审案例中的审查基准图景，便可以从这两个系争要点的总结中得到展现——这类备审案例以合法性审查基准为主，以适当性审查基准为辅。

拒绝给付的行为性质及其立法权限的判断，是合法性审查基准的运用。无论拒绝给付作为行政强制还是行政处罚，上位法对于不同行为性质及相应的立法权限都有明确规定，审查机关唯需比照对应系争规定和上位法规范，看看系争规定中的拒绝给付究竟属于何种性质的行政行为，有无相应的立法权限，便可完成第一个系争要点的判断。在“居民生活”的认定中，如果系争规定中拒绝给付的适用场景是典型意义上的居民生活或者能够和居民生活产生范围上的交集（比如案例116系争规定使用的“违法建设”），审查机关即可作出合法性审查判断。合法性审查基准通常相对清晰简便，审查机关在此间的裁量余地有限，多数备审案例都会适用此审查基准，上文三件拒绝给付条款备审案例皆是如此。

但如果系争规定针对的是非居民生活，合法性审查基准就难以出场，审查机关需要以适当性审查基准作出判断。比如某规范性文件规定对工厂车间等拒绝给付，显然不是针对居民生活，但在上文所说的居民生活与非居民生活难以区分处理的场合，拒绝给付会在结果上影响居民生活，此时系争规定虽然不违法，但也不够适当，忽略了条款施行时影响居民生活的可能，缺乏例外规定。当然，这种不适当未必达到了“明显”的程度，不一定要纠正，审查机关可以建议制定机关或者修改完善，或者进行解释说明，或者指导执行机关的实践。而在生产经营活动融入居民生活的场合，这种不适当应当认为到了“明显”的程度，假如某规范性文件直接规定某些情况下对私立医院断水断电，看起来针对的是经营活动，但在理性判断和社会认知上这种拒绝给付明显不适当，应予纠正。适当性审查基准比较依赖审查机关自己的把握，拒绝给付条款备案审查适用这一标准的情况远少于合法性审查基准，但也正因如此，一旦产生这种备审案例，便需要审查机关以案例公开、经验交流、统一培训等方式，增强各审查机关在此类案例中的基准共识，适当性审查基准对备案审查的制度和能力建设提出了更高的要求。(www.xing528.com)

拒绝给付条款备审案例以合法性审查基准为主、以适当性审查基准为辅的图景，一方面为我们正确把握备审案例实体原理中的两个系争要点作了一定总结，另一方面也提示着备审案例分析中对于备审原理自身的关注和思考。