2021年备案审查研究：居民生活排除事由拒付

备案审查的案例14中，制定机关曾以系争规定中的拒绝给付并不会影响居民生活作为辩驳理由，审查机关也围绕着这一点进行了备案审查，指出系争规定“如不涉及居民生活，与行政强制法的规定不抵触”。案例116既然适用了行政强制法第四十三条第二款，想必也是认为系争规定中的拒绝给付落入了居民生活的范围。“居民生活”能够作为备案审查的系争要点，自然是因为行政强制法第四十三条第二款的规定。该条将“居民生活”作为拒绝给付的排除事由，导致审查机关以行政强制法第四十三条第二款作为内容审查依据时，必须要考虑系争规定是否涉及居民生活。案例14系争规定中拒绝给付的对象是“违反城市管理规定的行为、场所和设施”以及“农村居民住房建设”，案例116系争规定中拒绝给付的对象是“违法建设”，都未免失之过宽，不能与居民生活明确区分。

行政讲究效率，但也必须尊重人权，对于居民生活的拒绝给付之禁止，是考虑到“生存权作为公民基本权利的当然内容，是公民权最基础和最根本的权利，必须先予保护。水、电、燃气等资源作为现代社会人类生活之必需，既是维系生命体征之工具，又是保障有尊严的健全人格之依托，这些资源已成为现代生存权实现的应有之义，因此法律也必须禁止行政权对这些基本权利的侵害”^[33]。如果说受到水电气热供给的社会生活分为居民生活和非居民生活，那么，尽管法律禁止对居民生活的拒绝给付，但却对非居民生活的拒绝给付留下了口子。判断“居民生活”的范围，无疑会影响有关规范性文件的备案审查结论。

首先要注意的是，“居民生活”是与行政强制执行相联系的，这意味着拒绝给付作为行政强制措施和行政处罚时，就算影响了居民生活，也不违反行政强制法。比如某居民区发生重大事故，某规范性文件规定这种情况下可以对居民区采取断电措施控制危害扩大，并不违反上位法。

“居民生活”单纯从字面来理解，“就是与居住者生存和发展息息相关的衣、食、住、行等领域”^[34]。典型意义上的居民生活还是比较容易判断的，就是单纯的围绕着日常生活展开的衣食住行等各种活动，这些活动通常以住所为中心，比如在住所内保证日常饮食和休息，在这种意义上，对住宅区采取拒绝给付措施是被绝对禁止的。除非在住宅区内开展了其他固定的、独立的非生活型活动，比如在有的小区内也会有店铺经营，且对店铺的水电断供可以独立于其他居民住所的正常供给，此时对住宅区内的店铺拒绝供给就算不上影响居民生活。但日常生活中的衣、食、住、行等活动领域的涵盖面极广，有人的地方就有这些活动，若是如此理解居民生活，则非居民生活的存在空间几无所剩，因此，有必要将居民生活限定于不可替代的日常活动。何谓“不可替代”？这是指居民生活所包含的最一般、最通行、最有必要的各种活动在实现方式上不具有可替代性。以吃饭为例，在家里吃饭是最普遍的方式，若是断了家里的水电，生活就会陷入极大的困窘，在家里吃饭不仅最方便、最符合人们的习惯，也最具有家庭特有的意义——自在与温馨，这不是去其他地方吃饭能够替代的活动。相反，就算一家饭馆十分火爆，许多客人甚至把在这里下馆子当作日常生活的一部分，但在这种地方吃饭是可以被替代的，客人完全可以选择去其他饭馆吃饭，若是这家饭馆因卫生不达标被责令停业而其拒不履行，行政机关依据某规范性文件对其断水断电，不算影响居民生活。(www.xing528.com)

典型的居民生活领域容易判断，复杂的是在居民生活与非居民生活难以区分处理的领域，非居民生活主要是指生产经营活动。在许多工厂，除了生产的车间外，还建有工人及其家属的宿舍和其他生活设施，工厂区不是单纯的生产领域，也会涉及生活领域。如果拒绝给付能够在技术上实现生产领域与生活领域的分隔，自是最好，对前者采取拒绝给付并不违反法律规定；但有些时候限于实际的建设规划，在断了生产车间的水电时也会同时影响生活区的水电的情况下，还能不能采取拒绝给付措施？考虑到行政强制法第四十三条第二款“不得对居民生活”采取拒绝给付措施的表述，法律中没有为居民生活领域的拒绝给付作某种宽松处理，加上对公民基本权利保障的考量和比例原则的限制，在这种对生产领域拒绝给付会涉及居民生活的情况下，还是禁止拒绝给付为好。因为一旦对这种领域拒绝给付，在其中生活的民众很难再找到其他替代性的维持日常生活的地方。

还有一种需要注意的情况是生产经营活动本就融入了居民生活的范畴，这在当代居民生活的自给自足性较低的背景下并不鲜见，许多日常活动都需要依靠社会上的经营者提供一定服务。比如私立医院与私立学校，在其涉及违法建设的情况下，行政机关对其采取断水断电的拒绝给付措施也并非不可能，私立医院与私立学校从事的各种活动基本可以被看作是属于经营活动的范畴，对这种单位采取拒绝给付措施是否合法呢？因为医院与学校涉及医疗与教育领域，尽管这两个领域也可以是私人组织运营的，即各种活动的目的在于营利而非保持日常生活，但这两个领域明显也是居民生活不可分割的一部分，且重要性不亚于传统的衣食住行，就不可替代性来说，临时更换医院与学校也难以实现和被人接受。故我们可以认为这种与居民生活密不可分且难以替代的生产经营活动，可以与居民生活同样处理，不得对其拒绝给付，若有规范性文件肯定行政机关有权对这种活动拒绝给付，便有违反行政强制法之嫌疑。