规范性文件在起草的过程中，起草单位一般会较多考虑文件在基层实施的现实需要，改变上位法的规定内容。主要有以下几种情形：（1）改变行政实施主体。比如《兴化市公安机关警务辅助人员管理实施细则》送审稿中规定，乡镇派出所的警务辅助人员的招录、补充由乡镇、街道人民政府会同人社部门进行，与《江苏省公安机关警务辅助人员管理实施细则》第十七条[12]的规定不符，派出所作为公安机关在乡镇的派出机构，其辅警的招录应由公安机关统一进行；各个乡镇自己组织实施招录，容易导致突破总体辅警员额的数量，不符合总量控制、动态调整的原则；送审稿对乡镇政府属地主体责任和行政机关行政职能有所混淆，我们建议对该部分内容进行修改，起草单位接受了审查建议，在实施过程中，有效保证了辅警招聘的程序和标准的统一性。（2）改变上位法强制性条件。随着社会经济的不断发展，建设项目的招投标程序不断完善，为进一步规范市政工程的招投标程序，我市起草了《市政府关于进一步加强政府投资工程招投标管理的意见》，送审稿中规定，依法必须招标的工程建设项目，因特殊原因无法取得立项批文，经建设单位申请、市政务办审核、市分管领导批准后，可以先履行招标程序。是否可以先招标、后立项呢？虽然看起来是灵活处理工程项目的审批程序，推进项目实施进度，但是，根据《中华人民共和国招标投标法》第九条第一款规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批的手续，取得批准。”这里是“应当”，不是“可以”，规范性文件没有权限对上位法的强制性规定进行变通，因特殊原因将项目立项审批手续后置，与上位法抵触。起草单位接受了我们的审查建议，对该部分内容进行了修改，有效从源头上规范了市政项目招投标的法定流程。(www.xing528.com)
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