备案范围及备案审查规定

一是限于院和院办名义制定的文件。据统计，浙江省“两院”规范性文件，以院（含院办，下同）名义制定的有138件（法院105件，检察院33件），以内部处室名义制定的有26件（法院18件，检察院8件）；地方“两院”单独制定的有110件（法院98件，检察院12件），与党政机关、其他司法机关、社会团体等联合制定的有54件（法院25件，检察院29件）。我们认为：人大监督应当秉持“议大事、管大事”的原则，对“两院”文件的监督应聚焦在以“两院”名义制定的文件。至于“两院”内部庭室是否可以制定规范性文件以及如何规范等问题，由“两院”自行明确更为恰当。“两院”与其他单位（不含党委部门）联合制定的文件，无论“两院”是否系牵头部门，均应纳入备案范围，防止出现人大、政府“两不管”局面；与党委部门的联合发文，则由党委有关部门进行备案审查更为合适。

二是涉及公民、法人及其他组织的权利义务。《全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告》明确指出备案审查的目的就是监督所有规范公民、法人和其他组织权利义务关系的规范性文件。湖南、山东、黑龙江等开展“两院”规范性文件备案审查工作的省份大部分亦作了相同限定。我们认为，“两院”规范性文件，引申于行政规范性文件的理论实践，《工作办法》第五十五条将两者并列，也延续了这一思维定式，故应当与行政规范性文件备案审查范围保持一致^[6]，即涉及公民、法人和其他组织权利义务的“两院”规范性文件应当备案审查，前文提及的浙江省“两院”52件内部管理文件不在备案范围之内。(www.xing528.com)

三是涉及审判、检察工作。与行政机关只履行行政职责不同，地方两院除履行审判（检察）职责外，还履行信访、安检以及党委政府布置的其他工作等行政管理、保障职责，如浙江省“两院”与民政厅等联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》。这类规范性文件并非是“两院”履行审判权、检察权的载体，而只是政府行政职责在司法领域的自然延伸，不会超脱对应行政规范性文件的管理范畴，不是地方人大的重点监督对象。为此，地方人大常委会应当聚焦涉及审判、检察工作的“两院”规范性文件。