立法法第一百零四条第三款规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”2012年《最高人民法院 最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》规定，地方两院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件。但实践中，为更好明晰具体司法案件的法律适用问题，地方两院一直在制定对审判检察工作有指导作用的规范性文件，并称为“审判（检察）业务文件”，规避“司法解释性文件”的表述。即使有些文件表明“参照执行”或者“仅供参考”，但受审级制度影响，对辖区内两院仍具有明显的约束力。实证分析发现，大部分审判（检察）业务文件属于司法解释性文件范畴，从立法法精神衡量可视为越权作出具体应用法律的解释。以浙江省为例，2018年至2020年4月期间（下同），浙江省“两院”共制定审判（检察）业务文件164件（法院123件，检察院41件，含与党政部门联合印发的文件），其中，司法解释性文件93件[2]（法院61件，检察院32件）；其他审判（检察）业务文件19件[3]（法院16件，检察院3件），主要关于司法机关履行社会责任、服务地方发展等；内部管理文件52件[4]（法院46件，检察院6件），主要关于内部工作管理、司法辅助人员管理等。
国家层面反复重申禁止，但地方两院仍通过各种方式变通制定司法解释性文件，固然可归咎于地方两院执行司法解释制度不严肃不严格，但更重要原因是司法解释制度的科学性和司法实践的复杂性。其一，法律法规、司法解释过于原则，司法人员对法律的理解适用存在争议，为促进辖区内司法裁判统一，维护公平公正，迫切需要对法律法规、司法解释作进一步细化。其二，中国幅员辽阔，各地发展水平不同，需要地方两院根据辖区实际情况制定不同的裁量标准，部分规定亦得到最高人民法院授权[5]。其三，法律从它制定的那一刻起就已经落后于现实了，而中国正处于改革发展转型期，各类新问题新情况层出不穷。司法的时效性要求尽快拟定解决方案，不能寄期望于漫长的人大立法或者两高制定司法解释。(www.xing528.com)
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