适当性审查标准的构造：备案审查研究

1.适当性审查标准的框架确立

为回应审查实务工作的需要，作为立法法的配套规定，同时又是全国人大常委会制定的统一的备案审查工作制度规范，2019年12月第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》。该办法首次系统地对审查标准作出规定，明确适当性审查标准与合宪性审查标准、政治性审查标准、合法性审查标准一并作为规范性审查的标准，并且明确不适当的情形只有达到“明显”的程度才予以改变或者撤销。这不仅为全国人大常委会的备案审查工作提供了制度保障，也为地方各级人大常委会备案审查工作的开展提供了重要的示范、引导和规范作用。其中，该办法第三十九条具体列举了规范性文件的四种明显不适当情形（不包括仅适用于经济特区、自治条例和单行条例的变通无必要或者不可行等情形），即明显违背社会主义核心价值观和公序良俗、权利义务规定明显不合理、目的与手段规定明显不匹配、因现实情况发生重大变化而不宜继续施行。从以上规定的内容看，适当性审查标准的适用范围已经从监督法中关于适当性审查既包括合法性审查又包括狭义的合理性审查中独立出来，真正成为一类独立的审查标准，即一般意义上的狭义的合理性审查。第三十九条的规定构成了判断规范性文件适当性的“四情形标准”，即在备案审查制度规范建设上，为审查工作提供了框架性的适当性审查标准，初步弥补了现行法律规定的模糊与不足。

2.适当性审查标准的体系构造(www.xing528.com)

尽管《法规、司法解释备案审查工作办法》根据宪法和立法法、监督法等有关法律规定的基础上对审查标准作了进一步规定，但由于《法规、司法解释备案审查工作办法》毕竟只是全国人大常委会委员长会议通过的规范性文件，其法律位阶较低、法律效力有限，且法定的适用范围也仅局限于全国人大常委会的备案审查工作，加之对适当性审查标准的规定也仅有一条，制度规定仍需要不断完善。为推动备案审查制度的有效实施，完善适当性审查标准，应当根据备案审查工作的实际需要，深入研究并着力建构形成宏观、中观、微观三个层次的审查标准制度体系。一是国家层面的审查标准，备案审查是一项重要的宪法性制度，应当通过完善宪法及其相关法的有关规定，构建宏观（总体）层面的审查标准。二是“行政三法”等其他法律法规规定（包括省级备案审查条例）层面的审查标准，备案审查制度体系的建立完善，主要体现于行政行为的专门法以及备案审查领域的地方专门立法，这将在宪法及其相关法为备案审查制度构建宏观层面的审查标准基础上，进一步构建形成中观层面的审查标准。三是具体审查工作层面的标准，各级人大常委会结合备案审查工作的实际情况，不断探索建立微观层面的适当性审查标准，形成包括中央和地方制定的法律法规等配套规范，为适当性审查标准乃至规范性文件审查标准体系的建立健全提供探索经验。通过建构形成宏观、中观、微观三个层次的审查标准制度体系，完善适当性审查标准，确保备案审查制度切实发挥实效。