2021年备案审查研究之适当性审查标准法源梳理

1.适当性审查标准的宪法表达

备案审查是我国维护法制统一、维护宪法权威的一项重要的宪法性制度。适当性审查标准作为备案审查制度的重要内容，有着明确的宪法依据，宪法相关法也对此作出了具体的规定。在中央层面，宪法规定了全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，国务院有权改变或者撤销各部委、地方各级国家行政机关的不适当的决定、命令^[3]。在地方层面，宪法第九十九条规定了地方各级人大的职权，其中，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，是地方各级人大的重要职权之一，并明确县级以上的地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定^[4]。同时，宪法第一百零四条规定地方各级人大常委会的职权，其中明确县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令以及下一级人民代表大会的不适当的决议^[5]。地方组织法根据宪法的规定，对县级以上和乡镇人大以及政府的职权作了进一步的规定，体现在涉及适当性审查的职权方面，主要包括四类主体、四个层次：一是明确县级以上的地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议，有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；二是明确乡镇人大有权撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令；三是明确县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议，有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；四是县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令^[6]。宪法、地方组织法关于各级人大、人大常委会以及政府改变、撤销相关决议、决定和命令职权的规定，既确立备案审查制度是一项宪法性制度的地位，又为适当性审查标准提供了直接的宪法依据。

2.适当性审查标准的法律依据

对规范性文件开展备案审查，是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作，也是立法工作的组成部分。监督法、立法法不仅明确规定了备案审查制度，而且具体涉及了适当性审查标准。从监督工作看，备案审查制度是保障宪法法律有效实施的核心内容。2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专门设置“规范性文件的备案审查”一章，具体构建了规范性文件备案审查制度，作为人大常委会法律监督工作的核心内容，“目的是保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施”^[7]。监督法明确规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定和本级人民政府发布的不适当决定、命令，并详细列举了三种“不适当的情形”，包括“超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；同法律、法规规定相抵触的；有其他不适当的情形，应当予以撤销的”^[8]。从立法工作看，备案审查制度是实现中国特色社会主义法律体系内在和谐统一的重要保证，是立法工作的延伸。2000年通过的《中华人民共和国立法法》第六条规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”，这为适当性审查提供了明确的法律依据。同时，立法法也专门设置了“适用与备案审查”一章，具体规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序，以“解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触，法规与规章之间互相矛盾的问题”^[9]。现行立法法第九十六条规定了法律、法规、规章等应予改变或者撤销的几种情形^[10]，其中包括“规章的规定被认为不适当”的情形。立法法根据宪法、组织法的有关规定，在第九十七条对改变或者撤销法律、法规、规章等的权限作了进一步规定，其中明确了全国人大、省级人大、地方人大常委会、省政府改变或者撤销相关主体制定的不适当的法律、法规、规章等的权力。可以说，监督法和立法法的上述规定，不仅明确建立了备案审查制度，而且为适当性审查标准的适用提供了坚实的法制保障。(www.xing528.com)

3.有关法律法规规定

除立法法、监督法对适当性审查标准作了规定外，其他相关法律法规也涉及到适当性审查标准的规定。主要包括两类：一类是行政行为专门法。如行政处罚法第十一条、第十二条、第十三条、第十四条分别对行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章在行政处罚设定权限，明确在相关上位法对违法行为已经作出行政处罚规定、其需要作出具体规定的，必须在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定^[11]。此外，行政处罚法在2021年修改中，新增行政处罚实施评估制度，明确应当定期评估并对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等提出修改或废止建议^[12]。又如行政强制法明确了行政强制适当原则，规定“行政强制的设定和实施，应当适当”，要求符合比例原则，“在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段，不得采用强制手段；在实施强制手段时，在达到行政目的的前提下，应当采用对当事人损害最小的措施”^[13]。另一类是各相关领域的部门法。如在突发事件应对领域，突发事件应对法明确规定，有关政府及其部门采取的应对突发事件的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应^[14]。