规避备案审查的行为，多数情况下需要审查主体在实质审查中发现，尤其是涉及规范性文件具体内容的审查。一般来说，制定主体具有规范性文件条款的解释权，审查过程中，一方面，审查主体对规范性文件的解释权如何定性，直接关系规范性文件是否存在规避的识别；另一方面，根据监督法第二十八条、第二十九条，审查主体具有撤销权，但实践中不轻易行使。那么在审查中，发现存在变换制定主体、改变文号、规避程序等行为时，审查主体如何识别并作出不同的处理呢？实践中，目前多以沟通为主，对于争议性规避行为，极少认定其无效。对此，笔者认为，人大机关备案审查是立法的最后一道缓冲线，对于有意将规范性文件拆分或降级等方式，绕开人大机关备案审查的行为，应赋予审查机关处理权限，对规避类型予以分别处理。一是改变制定主体、规避法定义务等规避行为，导致损害国家、社会、个人利益受损者，审查主体有权认定其规避行为无效；严重者，认定该规范性文件无效，并追究相关人员责任。二是对于规避内容或程序性等规定，审查主体应加以定性分析，对于确实是社会发展改革之必需，则应倾向承认其规避的有效性，反之则认定其无效。以上处理的内在逻辑主要是规避行为逃避某种情况的发生，若备案审查对于某些规范性文件会有不适当的“限制”，那么这种情况也需要具体分析，为什么会造成规避，目标是什么？从规范角度看，审查主体禁止规避行为，实则需要对报备机关的规范性文件建立起统一的认定标准和处理措施，理性地解决规范性文件规避情况。从未来看，仍需全国人大常委会法工委能够形成原则性指导意见，或者采取清单模式，针对规范性文件审查范围扩大，标准不一的情况，能够形成规范性、统一性、操作性的指导意见或原则。(www.xing528.com)
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