规范性文件的制定，尤其是行政规范性文件制定有明确的法律依据，例如国务院有《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等，同时地方政府还有专门管理规章，例如，2019年《上海市行政规范性文件管理规定》明确规定了规范性文件定义，并且在第十一条中对于文种、名称和文风作了具体规定，且规定了要统一登记编号印发。实践中，规范性文件制定主体是多元的，如行政规范性文件制定主体包括了各级人民政府；县级以上人民政府所属工作部门；县级以上人民政府依法设立的派出机关；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等。这就产生一种常见的规避方法，改变制定主体，改变文件级别，具体表现：一是上级制定机关交由下级机关制定。例如，应由某市、区政府制定的规范性文件，考虑到会审查，则会降低层级交由下级机关或工作部门制定发布。制定主体发生变化，则审查主体也相应变化，尤其是部分文件转为内部发文，则可规避审查。二是采取党政联合发文。党政联合发文具备了双重性质或混合性质，若不从功能上予以分类管理，则部分文件容易逃避备案审查。三是采取机构内部发文，且不公开。例如，2012年，《最高人民法院 最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，在实践中，地方法院（包括高级人民法院）往往不会以“司法解释性文件”的形式，而是以“其他规范性文件”的形式发布抽象规范性文件，指导本地方的审判工作[8]。在其名称上则会形成多种多样的形式，如司法实务界将它们称为“地方法院的审判规范指导”“法院审判业务指导文件”“地方性司法指导意见”“地方法院的规范性解释”“规范性文件”，等等。尽管称呼不同，但大家所指的基本含义是一致的，即都是对审判业务有实际影响的那一类文件的描述，因此，也有学者将“司法解释性文件”定义为“对审判产生影响力”的规范性文件[9]。文件制定的主体发生了变化，相应地文号也会发生变化，当然，这种改变主体是有意改变，还是基于其他原因，也只能在个案中审查，这不仅包括形式审查，还包括实质审查。(www.xing528.com)
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