地方立法与税收立法备案审查问题

这一热点研究主题主要由立法法、地方立法、设区的市、税收立法等核心高频关键词及其所关联的其他高频词所体现。2015年，立法法迎来实施15年的首次修改，这其中引起研究者关注的有三个层面的问题：其一是对立法法修订中涉及备案审查制度规范的梳理与检视；其二是地方立法与备案审查之间的关系，主要是备案审查对于地方立法权扩容所带来风险的规制作用；其三是立法法修改后地方税收立法有关备案审查的问题探讨。

前两个层面的问题因其所具有的内在逻辑联结而被研究者所关注：发挥着立法监督功能的备案审查制度在作为应对地方立法权扩容风险的保障机制时，若因制度设计之不周，其实践之效难免会引发担忧。备案审查制度关涉宪法法律的实施与法制统一之维护，党的十八届三中、四中全会均对该制度的发展提出了要求：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”与“加强备案审查制度和能力建设”。在立法法修订以前，“一些代表、地方和专家建议加强备案审查工作，加大备案审查力度”^[77]。而本次修法也在原有备案审查制度框架的基础上，进一步细化了备案审查程序，完善了审查建议人可以得到审查机构反馈的制度。

针对本次修法涉及的备案审查制度规范，有研究者从维护我国法制统一的角度对此给予积极评价。刘莘和覃慧认为在立法法及其本次修改中，备案审查作为事后监督机制，与事前监督机制相结合构筑而成的制度保障体系可以促成法制统一之实现^[78]。但也有研究者从反思检视的视角对立法法中备案审查制度规范进行评价。李克杰认为修法对于作为立法监督制度构成的备案审查之修补仅是在表面上予以充实，制度本身的架构与具体的程序机制依旧阙如^[79]。

立法与改革之间的关系调适是我国社会主义法治建设中的重要议题。在我国央地关系基本格局之下，立法权的合理配置牵涉国家治理中的改革之需。地方立法权扩容兼具治理价值与民主价值，可以满足地方立法需求^[80]。结合立法法实施经验，本次修法将地方立法权扩容至所有设区的市、自治州与不设区的四个地级市。结合较大的市立法权实际运行中所存在的积弊，考虑到立法权限下放地方所带来的立法冲动，地方立法权扩容的风险规制问题逐渐成为研究热点，而备案审查制度作为立法监督的重要制度保障，研究者多从其功能发挥的视角，探讨如何应对这一风险。郑磊提出在设区的市立法工作开启之前就要通过备案审查这一主要的制度途径来调控设区的市立法权扩容的进度^[81]，以期纾解立法冲动带来的压力。王春业提到为促进地方立法权的良性运行，“国家立法机关要增设对设区的市立法备案审查的功能”^[82]，以加大对设区的市立法的备案审查力度。张殿军认为，备案审查为自治州立法权的有效行使提供了重要制度保障^[83]。(www.xing528.com)

备案审查除作为立法法修改所构筑的用来规制地方立法权扩容之风险的一道防线外^[84]，还与地方立法本身息息相关。有研究者从程序的角度分析地方立法中的备案审查问题。宋才发在探究地方立法的基本程序及功能时，认为规范地方立法备案审查程序能够促进地方立法程序的完善^[85]。也有研究者结合立法法修改内容，探讨设区的市立法批准问题。严海良表示目前针对设区的市立法监督存在省人大批准与备案审查两种进路，认为立法监督的重心应逐渐转向后者，后者甚至可以取代前者^[86]。

新修订的立法法中另一亮点是贯彻税收法定原则，修订了税收立法的有关规范。研究者结合修订内容，立基于我国税收实践样态，探讨了地方税收立法权与税收规范性文件的有关问题。黎江虹与沈斌认为立法法缺乏央地税收立法权纵向配置的规定，进而产生了地方税收授权立法可能沦为地方税收不正当竞争工具的隐忧，需要激活立法法中的备案审查制度，并期冀其发挥控制地方税收授权立法的功能^[87]。王霞则从一起行政纠纷引入，探讨税收规范性文件异化的矫正方式，指出行政诉讼司法审查制度之不足，需要健全税收规范性文件备审机制^[88]。