合法性审查主体及其机制

目前，我国在制度上设计了两种意义上的合法性审查：（1）对规范性文件的合法性审查；（2）对行政行为的合法性审查^[12]。与合宪性审查相对应的是第一种意义上的合法性审查。

我国存在多种合法性审查机制，而在不同合法性审查机制中又有不同的合法性审查主体：

1.行政复议中的合法性审查主体。行政复议法第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以外和规章以下的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出审查申请。同时，行政复议机关认为该类规范性文件不合法也可以提出异议。行政复议过程中的合法性审查主体分为两种情形：（1）行政复议机关有权处理的，复议机关为合法性审查主体；（2）行政复议机关无权处理的，应当按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理，有权处理的国家机关即为合法性审查主体。有权处理的国家机关需要依据规范性文件的性质和效力等级确定。

2.行政诉讼中的合法性审查主体。行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。同时，根据行政诉讼法第六十三条第三款关于“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定^[13]，法院可以依职权对规章及规章以下的规范性文件进行合法性审查。据此，任何审理行政案件的法院都有权对规章及规范性文件的合法性进行审查。

3.备案审查中的合法性审查主体。如上所述，我国建立了六套对于规范性文件的备案审查制度，相应的，根据通说，接收备案的机关都有权对提交备案的规范性文件进行合法性审查。笔者认为，接收备案的机关是否具有完全的合法性审查权，需要根据作为合法性审查依据的“法”的位阶及国家机关的性质确定。

第一，基于全国人大常委会的性质、地位及职权，具有完全的合法性审查权。其有权依据法律对所有规范性文件的合法性进行审查，有权依据香港基本法、澳门基本法对香港特区、澳门特区立法机关的法律进行合法性审查。

第二，国务院有权依据行政法规对地方性法规、规章及其他规范性文件进行合法性审查。依据立法法的规定，行政法规在效力上高于地方性法规、规章及其他规范性文件，同时，国务院作为制定机关有权解释行政法规。国务院是否有权依据法律对地方性法规、规章及其他规范性文件进行合法性审查？笔者认为，因国务院对法律并无解释权，实际上无法享有此权力。

第三，地方人大常委会只能依据自己拥有解释权的规范性文件对下位阶的规范性文件进行合法性审查。按照备案审查制度，县级人大常委会亦是接收备案的国家机关，如果其有权依据法律、行政法规、地方性法规等对本级其他国家机关及乡镇人大的规范性文件进行合法性审查，又如何保证法律、行政法规、地方性法规的统一性？(www.xing528.com)

第四，中共中央办公厅及地方党委依据党章、党内法规等对其他党内法规及规范性文件进行审查，因其对法律、行政法规、地方性法规等国法系列无解释权，因此，也不能进行合法性审查。

第五，中央军委基于自身制定的军事法规对其他军事规章及规范性文件进行审查，同样因其对法律、行政法规、地方性法规对国法系列无解释权，因此，也不能进行合法性审查。

4.依申请审查中的合法性审查主体。主要有以下两种情形：

第一，依据立法法、监督法、《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定，国家机关、公民及组织有权请求全国人大常委会对行政法规、地方性法规、经济特区法规及司法解释的合法性进行审查。

第二，依据《法规规章备案条例》第九条的规定，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民有权请求国务院对地方性法规、规章及国务院各部门、省级和设区的市发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令的合法性进行审查。

5.批准中的合法性审查主体。宪法及有关法律规定了两种法律文件的批准制度：（1）自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州和自治县的自治条例和单行条例报省级人大常委会批准后生效。全国人大常委会和省级人大常委会在批准过程中，需对其合法性进行审查。（2）设区的市人大及其常委会制定的地方性法规报省级人大常委会批准后生效。省级人大常委会在批准过程中，也需对其合法性进行审查。

综上，在我国，实行集中型的合宪性审查模式，只有全国人大和全国人大常委会具有合宪性审查权，且作为常设机关的全国人大常委会是经常性的合宪性审查主体；实行分散型的合法性审查模式，全国人大常委会、国务院、地方各级人大常委会、行政复议机关、人民法院具有合法性审查权。