合宪性与合法性审查的制度分工及意义

在我国现行宪法体制下，由于宪法与法律具有不同的法价值，所以，维护宪法权威和维护法律权威都应当成为独立的制度。但由于我国现行的立法制度和立法监督体制顶层设计方面存在很多重叠和交叉的地方，故合宪性审查与合法性审查必须要有明确的“制度分工”，才能保证这两种立法监督制度能够得到有效的运行。

根据现行宪法第六十二条和第六十七条的规定，全国人大有权修改宪法，但全国人大常委会有权解释宪法，由于解释宪法相对修改宪法来说具有更加丰富的弹性，所以，在合宪性审查方面，全国人大常委会显示了自身的“主动权”。对合宪性审查对象的合宪审查，全国人大常委会可以通过宪法解释的方式来确定被审查对象是否与宪法相一致或相抵触的，而全国人大常委会在解释宪法的过程中，如果发现宪法条文本身存在与现实要求不一致的，就会产生宪法修改的“制度冲动”，也就是说，在全国人大常委会不能通过宪法解释的方式来维护现有的宪法秩序时，在制度上就只剩下宪法修改一条路径来维护宪法自身的有效性和权威性。由此可见，即便全国人大不主动行使宪法修改权，全国人大常委会在行使宪法解释权的过程中也会因为无法进行有效解释而推动宪法修改动议的产生，所以，只要全国人大常委会真正有效地行使宪法解释的职权，全国人大常委会相对于全国人大来说在维护宪法权威方面可以发挥更加重要的制度功能。从另一个角度来看，由于全国人大常委会的机构性质是全国人大的常设机构，在组织体制上全国人大常委会隶属于全国人大，因此，即便是现行宪法将宪法解释权作为一项专有宪法职权赋予了全国人大常委会，在制度逻辑上，尤其是在实践层面，也无法阻挡全国人大直接作出具有法律效力的宪法解释，尤其是全国人大掌握了宪法修改权，如果全国人大不认可全国人大常委会作出的宪法解释，可以通过行使宪法修改权的方式来否定全国人大常委会作出的宪法解释。所以，在维护宪法权威方面，全国人大及其常委会两者之间既存在制度上的合力，也存在着制度上潜在的“权威冲突”。例如，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》通过审查香港基本法与现行宪法之间的一致性，得出了结论：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”上述全国人大作出的香港基本法符合宪法的“决定”，至少具有合宪性审查的形式特征，虽然不是对宪法条文本身的“解释”，但可以视为“适用宪法”的“解释”。所以说，目前，在合宪性审查主体制度设计上存在交叉重叠现象，特别是在现行立法法第九十七条第（一）项明确规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”之后，全国人大和全国人大常委会都成为制度上合格的合宪性审查主体。尤其值得注意的是，现行立法法第九十九条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。上述条款表面上确立了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合宪性审查的审查主体身份，但结合立法法第九十七条第（一）项的规定，可以从制度上判定，至少全国人大也可以审查全国人大常委会批准的“自治条例和单行条例”的合宪性。由此可见，合宪性审查主体制度中的“双主体制度”的存在对充分发挥全国人大常委会作为合宪性审查主体的作用形成了一定的制度制约作用，如果不在全国人大和全国人大常委会之间就合宪性审查工作作出适当的制度分工，那么，全国人大和全国人大常委会各自依法进行的合宪性审查必然存在工作上的重叠和冲突问题。

从合宪性审查主体与合法性审查主体的“合一性”角度来看，由于现行宪法、立法法规定了全国人大常委会既享有宪法解释权，又享有法律解释权，并且全国人大常委会既可以进行合宪性审查，又可以进行合法性审查，而且全国人大常委会进行的合宪性审查的审查对象与合法性审查的审查对象存在着大量的重叠领域，故在对同一对象是进行合宪性审查，还是进行合法性审查时，因为全国人大常委会本身既有宪法解释权，又有法律解释权，故全国人大常委会在选择合宪性审查方式和合法性审查方式上有很大的自由裁量权或者是立法监督的自主权。

所以说，目前的合宪性审查和合法性审查制度设计存在着制度功能重叠以及审查主体具有同一性等方面的法理问题。这些问题如果不解决，合宪性审查和合法性审查工作在实践中就具有多种可选的操作方案，由此就引发了合宪性审查与合法性审查两种立法监督在实践中哪一种更方便、更简洁的问题。由于合法性审查的法律依据是全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律，相对于合宪性审查中的法律依据“宪法”来说，法律的“原则”和“规范”的文本含义或者是引申意义都比较容易把握，作为合宪性审查和合法性审查的主体，全国人大常委会更倾向于选择适用合法性审查制度来进行日常的立法监督，合宪性审查的制度需求显然被合法性审查制度所掩盖。(www.xing528.com)

所以，目前从制度逻辑上看，只有全国人大依据现行立法法第九十七条第（一）项享有的审查全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的“合宪性审查”是法理上可以明白无误地加以运行的合宪性审查机制，然而，由于全国人大根据宪法和组织法的规定，一个任期内每年通常只举行一次全体会议，加上全国人大会议期间由全国人大会议主席团来主持全国人大会议，全国人大常委会事实上无法履行作为全国人大会议期间的全国人大常设机构的制度功能，故要在全国人大会议期间启动对全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的合宪性审查，在程序机制上是不可行的。此外，从制度逻辑上还可以确定对全国人大制定的基本法律的合宪性审查，但目前的制度设计无法构建对全国人大制定的基本法律是否与宪法相一致或相抵触的合宪性审查机制和程序，故具有法律效力意义上的合宪性审查是无法有效展开的。

如果把对基本法律和基本法律以外的其他法律，包括全国人大常委会批准的具有法律效力的自治区制定的自治条例和单行条例排除在合宪性审查的对象范围之外，那么，行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、部委规章、地方政府规章则成为全国人大常委会作为合宪性审查主体和合法性审查主体可以审查的“共同复合性对象”，合宪性审查对象与合法性审查对象之间的高度甚至完全重合，必然导致全国人大常委会所从事的“合宪性审查”相对于“合法性审查”的附属性和被动性，除非在合法性审查中必须要引用宪法依据，否则，全国人大常委会在合法性审查中无需强行引用宪法来进行合宪性判断，这样可以最大限度地降低全国人大常委会合法性审查的技术难度。

事实上，全国人大常委会在合法性审查中附带进行合宪性审查的活动已经在全国人大常委会的立法监督实践工作中发生了。例如，2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》，该解释虽然属于对基本法的法律解释文件，但其中的解释内容却首先包含了对现行宪法第八十九条的解释，并且以宪法解释的结果为依据来支持进一步的法律解释。该解释条文规定：依照《中华人民共和国宪法》第八十九条第（九）项的规定，国务院即中央人民政府行使管理国家对外事务的职权，国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴，中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策，在中华人民共和国领域内统一实施。基于上述，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十三条第一款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”的规定，管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力，中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用的国家豁免规则或政策。从上述全国人大常委会对香港基本法所作出的正式的法律解释来看，宪法解释被作为该法律解释的补充和部分内容对待了，没有呈现出自身的独立性。由此可见，1982年宪法所规定的宪法解释制度在实践中已经开始运行了，但是宪法解释制度运行缺少规范化的程序和机制，还没有形成可以加以评价和可预期的正式具有法律效力的宪法解释性文件。基于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》可以发现，该解释的法律动因起源于对香港特别行政区终审法院的请示中所包含的法律问题的“审查”^[9]，而该解释所作出的答复实际上既把基本法作为审查的依据，又将宪法作为依据，并且还就宪法和基本法的相关条文的内涵作了全面和系统的解释，合宪性审查附属于基本法审查中的，并且合宪性审查以及由此产生的宪法解释有力地支持了合法性审查的法律依据香港基本法的法律效力，这一解释开创了全国人大常委会进行合宪性审查和合法性审查工作制度和程序机制的先河。上述解释出台进一步否定了学术界对加强宪法解释程序机制建设和合宪性审查程序机制建设的学术探讨的正当性^[10]，因为宪法解释的程序机制和合宪性审查程序机制在上述解释中已经完美地体现出来了，无需再从制度上另起炉灶，这也进一步表明，进一步推动合宪性审查工作，在制度设计层面已经不再是程序机制建设的问题，而是全国人大常委会作为合宪性审查主体和合法性审查主体如何合理地和有效地扮演好这两种身份问题，从制度逻辑上来看，存在着单独的合宪性审查工作、单独的合法性审查工作以及合宪性审查和合法性审查混合性工作。目前，全国人大常委会所进行的单独性合法性审查工作和合宪性合法性混合审查工作已经在实践中发生了，唯一需要强调的就是全国人大常委会如何就某个具体审查对象只进行专门的“合宪性审查”，并作出专门的合宪性审查结论。这是在实践中尚未突破的制度瓶颈，需要从法理上加以认真的研究。从合宪性审查与合法性审查的“制度分工”来看，真正有价值的还是全国人大常委会如何选择一个具体审查对象独立地作出合宪性审查的结论，并且通过专门的单行宪法解释文件来确认合宪性审查的结果^[11]，而不是简单地将宪法解释融汇在法律解释中使得宪法解释和合宪性审查的制度意义无法得到有效和充分地体现。