加强备案审查，建设法治中国

梁　鹰^[1]

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》）。由党中央直接制定并实施“法治中国建设规划”，从全局和战略高度对全面依法治国作出系统谋划和部署，这是新中国成立以来的第一次，也是中国共产党成立以来的第一次，在党和国家法治建设史上具有重大意义。《规划》是党中央总结党的十八大以来法治建设实践和成就，站在全面建设社会主义现代化国家的新起点，对新时代法治中国建设作出全局性、战略性、基础性、保障性安排的纲领性文件。它是习近平法治思想在中国特色社会主义法治理论和实践中的转化和体现，是我国“十四五”时期统筹推进法治中国建设的行动纲领。《规划》用了相当多的篇幅对加强宪法实施和监督、加强备案审查制度和能力建设作出部署，其中有很多崭新的内容，为完善宪法监督制度、加强备案审查工作提出了新任务、新要求、路线图、时间表。

从现在开始到2025年，是中国特色社会主义法治体系初步形成，法治国家、法治政府、法治社会建设初见成效的关键时期，我们要以习近平法治思想为指导，认真学习《规划》全文，特别是要深入领会其中有关加强宪法实施和监督、加强立法监督工作的新提法、新部署，全面落实《规划》提出的新任务、新要求，大力加强备案审查工作，为建设法治中国贡献力量。

建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，坚持依宪治国、依宪执政，把全面贯彻实施宪法作为首要任务和基础性工作，健全保证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平。习近平总书记多次强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。《规划》明确要求全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并首次提出要将宪法实施和监督作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。加强宪法实施和监督，就是要建立一套行之有效的宪法保障制度，纠正一切违反宪法的行为，维护宪法权威。《规划》从四个方面对建立宪法保障制度作出部署。一是推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。二是建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。三是在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。四是加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切。我们要按照《规划》要求，认真贯彻党中央关于推进合宪性审查的指导意见，切实担负起宪法监督职责，积极稳妥推进合宪性审查工作，在备案审查工作中加强对法规、司法解释及其他规范性文件的合宪性、涉宪性问题的审查研究，探索在合宪性审查中适时解释宪法，对违反宪法规定、宪法原则、宪法精神的法规、司法解释及其他规范性文件坚决予以纠正，维护宪法权威，保障宪法实施。

在备案审查制度建设方面，《规划》提出了多项明确具体的要求。一是完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。二是建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。人大常委会要通过共享法规数据、移交审查建议、共商审查标准等方式，加强同党委、政府、军队等备案审查工作机构之间的协同配合，发挥备案审查制度整体成效。三是以建立健全备案审查工作年度报告制度为抓手全面加强备案审查工作。在备案审查范围上，《规划》明确要求强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查，加强对司法解释的备案监督，将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。我们要按照《规划》要求，抓紧从制度上落实“有件必备、有备必审、有错必纠”。地方人大常委会应尽快采取措施，按照“凡是人大监督对象制定的规范性文件，都要报送同级人大常委会备案并接受审查”的要求，将属于本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件全部纳入备案审查范围，实现备案全覆盖。对制定机关迟报、漏报、报备材料不全、报备不规范等行为及时予以提醒，督促改正，进一步规范报备行为。我们要进一步加强主动审查，各级人大常委会对备案的每一件规范性文件都要开展主动审查，不能备而不审，审查不能流于形式。围绕贯彻党中央决策部署和落实人大常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的规范性文件及时开展专项审查和集中清理。对公民、组织提出的审查建议要认真研究办理，做到件件有研究、有结果、有回复。地方人大常委会要立足地方实际创新审查工作机制和方式方法，在审查中注意把握并不断完善审查标准，实现杜绝立法放水、防止立法抵触、避免立法滞后的目标。对审查中发现的问题，综合运用沟通、函询、约谈、通报、提醒、撤销等方式作出纠正处理。对制定机关同意修改的，要加强跟踪督促，不能久拖不决。要在坚持做好全国人大常委会听取审议备案审查工作情况报告基础上，在各级人大常委会普遍建立向常委会报告备案审查工作情况制度，逐步实现各级人大常委会听取和审议备案审查工作报告全覆盖。报告工作要列入常委会会议议程，在常委会会议上作口头报告并安排审议，根据审议意见修改完善后的工作报告要在常委会公报上刊登。要以报告工作为抓手，实现备案审查工作在常委会层面的显性化，推动解决地方备案审查工作开展不平衡等突出问题。

在备案审查能力建设方面，《规划》提出加快建立全国统一的备案审查信息平台以及建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规数据库的要求。我们要不断健全备案审查信息平台功能，实现备案审查工作信息化、智能化。地方人大常委会在信息平台建设中要坚持“两级建设、多级使用”的总体要求，原则上由省级人大常委会统筹本省区市范围内信息平台的建设、健全、维护和管理。对过去采取云平台建设方式的，建议有关地方在条件成熟时尽快开展自建。在建成、建好备案审查信息平台的基础上，努力将信息平台使用好、维护好、管理好。进一步健全备案审查信息平台的功能，充分发挥信息平台作用，实现备案审查各个工作环节的规范化、信息化、智能化，同时积极拓展服务范围，将平台广泛运用于立法、会议、培训等工作领域。地方人大常委会要以地方备案审查信息平台为依托，抓紧建设本省区市的地方规范性文件数据库，将各级各类机关制定的规范性文件全部纳入本地规范性文件数据库，免费向社会开放，并与国家法律法规数据库实现连接。加强备案审查工作队伍建设是提升备案审查能力的关键，人大常委会要通过开展备案审查大培训、大调研、大交流、大探索、大督促，积极创新工作体制机制，努力提高工作能力和水平。(www.xing528.com)

实践探索与理论创新相辅相成、相得益彰。为了完成好《规划》部署的任务，实现《规划》确定的目标，我们还要不断加强备案审查理论研究，推动构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系。近年来学术界关于宪法监督制度和备案审查制度的研究十分活跃，涌现出很多重要的研究成果。相信《备案审查研究》的出版，为关注合宪性审查、备案审查的理论研究者、实务工作者提供了专题刊发平台，具有开创意义，将进一步激发高等院校、研究机构专家学者的研究热情，也将促进备案审查实务界人士加强理论研究的积极性，实现理论与实务的互动促进。

蓝图已绘就，奋进正当时。《规划》既是任务，也是挑战，更是机遇。我们要完成任务、应对挑战、抓住机遇、乘势而上，在未来五年全面建设法治中国伟大实践中开创人大系统备案审查工作新局面，推动备案审查工作再上新台阶。

【注释】

[1]梁鹰，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任。