提升政策实施能力-文化治理现代化研究

在推进政府的政策实施能力建设中，需要我们在制定详细的政策实施计划和建立科学创新型的政策实施方案两个方面施行，良好的政策实施能力是决定政府能否完成国家文化治理计划的保障。

（一）完善详细的政策实施计划

政府在推进文化治理政策实施的过程中，完善实施计划可以有效地提高政策行政效率，更好地履行文化治理过程中的责任。首先，计划的目标要具体化、科学化。一般组织中的目标都太过于简化，所以在制定实施计划的时候要详尽，具有严格完整并有弹性的政策目标，高层政府的目标越准确，基层的政策实施的保障就越大，才会完成更加具体。其次，目标和计划应当是可衡量、一致的。一个可衡量的目标才可以使得工作人员在治理政策实施过程中把握政策实施的进展状况，并不断地把政策实施的程度跟目标进度加以比对，看出差距和偏离与否，进而有效地纠正。政策实施的目标应当是切实可行并具有保障的。最后，应当给予完成目标时一个有效的奖励制度。制度的政策实施力度取决于行政工作人员对政策的执行力度，而政策的保障力就需要给予工作人员以极大的凝聚力和，可以更好地促进计划的实施和文化治理的有效完成。

（二）制定科学创新型的政策实施方案

制定科学创新型的政策实施方案，可以更好地实现国家创新驱动战略的实施，使得文化治理的政策在实施过程中得到切实有效的保障，有效地将国家、社会和公民整合起来，充分发挥各方主体在文化治理中的作用，各尽其责，统筹兼顾才，会更好地实现科学管理的构想。一是继续推进文化产业法律条例制定工作，增强我国文化政策法规的完备性、时效性和公正性。二是着力推进文化政策制定信息化、文化政策预演模拟化、文化政策评价定量化、文化政策实施数据化等。所以加大文化创新力度，采取更好更为科学有效的政策实施方法都显得尤为重要。首先，应该切实转变政府职能，更好地做好政策实施过程中的保障工作。健全文化治理过程中制度创新，相关的项目评价审核标准、奖罚机制、分配制度和机制，落实知识产权保障等措施，只有政府切实的做好对于权利的保障工作，才能使政策实施得到切实有效的保障。其次，开展有效的科学创新的激励机制的研究。激励机制的研究首先被运用于企业管理的方面，只有保障行政人员的自身的利益奖励，给予他们在体制制度中的安全保障及行为规范的保障，才能使他们有自身的动力和激情来高效地完成政策实施工作。最后，创新人才引进机制。政策的实施最终靠的是人才，综合的利用高新技术开发区、大学生科技园区等一系列人才基地，鼓励人才参与自主创新项目，给予更多的团队创新意识培训，有效的整合市场资源，聚集起更多的高水平人才为文化治理政策服务，提高服务效率和服务质量，形成高效清晰的政治服务环境，加大资金扶持力度，才可能在文化治理实施过程中更好地体现国家意志，使得政策实施更大程度上被有效保障。

（三）保障国家文化需求

德国社会科学家马克斯·韦伯在题为《以政治为业》的演讲中曾对现代国家做了一个界定：“国家是这样一个人类团体，它在一定疆域之内成功地宣布了对正当使用暴力的垄断权。”按照这个定义，一方面国家垄断了暴力的使用权，军队、警察等暴力机构，只能由国家来掌控；另一方面国家对暴力的使用，必须是正当合法的。这里的合法并非仅仅是指法律意义上的合法，更重要的是获得人们心理上的自愿认同，这种认同可以通过制度化的方式来实现。在现代政治中，获得民众认同的制度化方式主要是民主选举制，比如我国的人民代表大会制度。在这种机制之下，人民可以选出自己的代表，并且对代表进行约束，以维护自己的利益。这样，人民自然会对国家产生认同。此外，通过文化、价值观念的传播和宣传来塑造一种共同的文化身份意识和共有的文化情感，也可以确保人民的认同。后一方面的内容就是这里要阐述的国家文化需要的主体。不过，我国的自身特征和当前处境决定了我国国家文化需求的特殊性。

我国是社会主义国家，社会主义意识形态是我国的立国之本，社会主义意识形态宣传和社会主义核心价值观的传播是我国国家文化需求的重要部分。随着全球化进程的加快，尤其是在“一带一路”倡议提出之后，国内外文化联系和交流更加频繁，这当然有助于促进文化的发展与进步，但是某些潜在的文化风险仍然存在，并且出现加剧的趋势，文化安全和文化外交就十分重要。中国是一个有着悠久文明传统的国度，民族文化传统已经成为中国人进行自我认知的重要标识，民族文化遗产保护和优秀传统文化传承应是国家文化需求的重要内容。文化和艺术的传承发展既是一个国家和民族的身份证明，也是其进一步发展和进步的智慧和文明支撑，文化艺术的创作和传播以及相应的必要的国民美育对于民族来讲亦是始终需要重视的文化需求。

1.维护主流意识形态

1949年，新中国成立。经过三大改造，社会主义意识形态最终得以在中国完全确立，马克思主义成为我国主流意识形态，并且得到了广大人民群众的认同和支持。在改革开放之后，随着社会主义市场经济的确立和发展，社会主义意识形态的内容得到了进一步的丰富和充实。与此同时也面临着许多挑战，这些挑战不仅源于社会主义市场经济的发展改变了人们的观念，还在于当前日益多元化的社会思潮不断冲击着社会主义意识形态的主导地位，此外，政治腐败直接影响了人们对社会主义意识形态的信心和认同。

正是由于社会主义意识形态正面临着一系列的挑战，所以当前在构建国家文化治理体系的过程中，政府必须重视抓好意识形态工作。意识形态工作必须分清主次。从某种意义上来讲，意识形态具体的宣传工作是第二位的，更加重要的是要确保社会主义意识形态的动态适应性。由于意识形态是一定社会结构、经济状况的反映，因此，当社会经济结构发生变化的时候，意识形态也应该发生变化，与时俱进，如此方能保持意识形态对社会存在和发展的解释力，维持并且增加人民群众对它的认同和信心。中国共产党自建立以来的具体实践已经证明了这点。而在2012年，中共十八大提出的社会主义核心价值观则是社会主义意识形态不断适应社会现实的最新体现，展现了社会主义意识形态强大的生命力。

保持社会主义意识形态的动态适应性是维持意识形态吸引力的根源。不过，具体的宣传工作仍然是不可或缺的。真理并非先天比谬论更易于传播。相反，谬论甚至是谎言因其适应大众习惯思维和心理需求，往往具有煽动性，传播速度更快。历史地看，尽管真理终究能够传播开来最终战胜谬论，理论宣传的作用也决不能忽视，因为它能够加速或延缓真理最终战胜谬论的时间。因此，意识形态的宣传方式和策略是非常重要的。党和国家一方面要促进社会主义意识形态的自我更新和完善，另一方面也应该改善意识形态的具体宣传方式。

意识形态与文化发展具有十分密切的关系。首先意识形态是文化的重要组成部分，二者都属于上层建筑。但是由于社会意识形态，尤其是社会主流意识形态的特殊性，它与文化创造以及文化工作的开展的关系却不像意识形态与文化本身的关系那么简单。因为意识形态不仅是一定社会物质生产状况的反映，更是该社会综合实力的体现，是在纷繁复杂的国际竞争中占据优势的重要因素。每个社会的统治阶级的意识形态都是占社会统治地位的意识形态，它集中反映该社会的经济基础，表现出该社会的思想特征。因此，我国当前的社会主义意识形态必然要以无产阶级意识形态理论为指导，当然文化发展工作也不例外。

文化发展工作与意识形态建设处于不同的层面，也有不同的性质、不同的表现、不同的作用，但却关系密切，千丝万缕，难以分割，主要表现在以下三个方面。

一是指导与被指导的关系。意识形态指导文化发展工作，文化发展工作反过来要接受意识形态的指导。只有在主流意识形态的指导下，中国文化的发展才能真正做到客观认识和反映当代中国，看待外部世界。我国的主流意识形态不仅是一整套世界观，同时也是一整套方法论。意识形态必须在完善文化服务体系、文化创新机制、健全文化市场、保持文化健康快速发展等方面给予指导。

二是本质与体现的关系。意识形态是社会文化的本质，而各种各样的文化则是这种本质的外在表现形式。一个社会的意识形态主要有三个方面的内容：统治阶级的意识形态、已经消亡阶级的意识形态、新孕育的阶级的意识形态。其中统治阶级的意识形态占据主要地位。任何社会意识形态都是以文化为载体，通过思想传播影响他者的。不论是以人民为中心的创作导向、公共文化服务体系和机制的建立和完善，还是对于传统文化的关注和复兴，以及提出国家文化软实力和话语权都是无产阶级意识形态的一种体现。

三是服务与独立的关系。一方面意识形态决定着文化发展的方向，各种文化形式反过来服务于意识形态。强大的文化环境是一定阶级意识形态的重要支撑。大力发展文化产业，促进文化产业健康快速的发展，继承和弘扬中华优秀传统文化，增强文化整体实力和竞争力，为社会主义意识形态的传播提供文化支撑。马克思主义意识形态必然不是孤立存在的，它往往与一定具体形态的文化相结合。换句话说，文化往往是一定阶级意识形态的载体。另一方面意识形态和文化还具有相对的独立性。意识形态和文化的变化并不是与社会存在的变化相一致，意识形态和文化对社会存在具有能动的反作用。除此之外，意识形态和文化都有其独立的发展历程和继承关系。文化与意识形态的相对独立性在传统文化的发展过程以及我们对传统文化的态度转变中表现得淋漓尽致。

2.培育和弘扬社会主义核心价值观

2012年11月，中共十八大报告明确提出“三个倡导”，即“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”，这是对社会主义核心价值观的最新概括。

社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。社会主义核心价值观是新中国成立以来，党在探索社会主义意识形态建设、社会主义核心价值体系方面的最新成果，是对“社会主义荣辱观”的继承和发展。

“富强、民主、文明、和谐”是我国社会主义现代化国家的建设目标，也是从价值目标层面对社会主义核心价值观基本理念的凝练，在社会主义核心价值观中居于最高层次，对其他层次的价值理念具有统领作用。

在应对世界范围思想文化交流、交融、交锋形势下，社会主义核心价值观是价值观较量的新态势，是改革开放和发展社会主义市场经济条件下思想意识多元、多样、多变的新特点，也是适应我国在改革开放的大发展、大变革、大调整时期，各种价值观念和社会思潮纷繁复杂的局面而出现的。

社会主义核心价值体系和核心价值观内在一致，都体现了社会主义意识形态的本质要求，体现了社会主义制度在思想和精神层面的质的规定性，凝结着社会主义先进文化的精髓，是中国特色社会主义道路、理论体系和制度的价值表达。

核心价值体系和核心价值观是决定文化性质和方向的最深层次要素，是一个国家的重要稳定器。坚守我们的核心价值体系和核心价值观是我党开展文化工作的指导方针和前提。只有坚持社会主义核心价值体系，把握我国文化建设现代性的方向，推进社会主义文化建设，增强文化的现代性，才能突出“以人为本”，体现出社会主义文化建设的基本要求。

3.保护民族文化遗产

前文已经从文化安全的角度说明了民族文化传统的重要性，不过保护民族文化传统的意义并不仅止于此。保护民族文化传统与遗产，促进中华民族文化的更新，还是实现公民基本文化权利，满足人民基本文化需求的重要手段。中华文明有着五千年的历史，在历史的长河中，各种文化相互融合、发展，形成了独特的中华民族文化。这些民族文化深刻地影响了中国人的思维方式与价值观念，中国人的生活方式，因此在构建国家文化治理体系时，政府必须积极地利用、保护和传承好中华文化传统。

虽然近年来政府在民族文化资源的开放与利用上取得了巨大成绩，但是在具体工作中仍然存在许多问题。一是公共财政投入相对不足。主要表现在资金总量不足和资金分配结构不合理两个层面上，并具体体现为文化事业投入占公共财政比例依旧偏低，文化投入在城乡分配结构上仍需改进等。二是对民族文化资源的商业开发过度。民族文化被视为经济发展的手段，过度的商业开发消融了文化应有的独立性和崇高感，导致民族文化的破坏式改造。三是开发利用民族文化传统严重脱离人民群众的实际文化需求，最终沦为“形象工程”。

因此，通过保护和开发民族文化传统来保障国家文化需求，至少需要在以下三个方面进行施为。首先，中央政府和地方政府应加大对民族文化事业的投入，同时，还要建立健全多元化的融资渠道。应当在确保公共财政充分投入的同时，建立健全民族文化事业的多元融资渠道，在政府主导的原则下运用行政、税收等公共手段吸纳、引导社会资金进入民族文化建设事业，建立包括财政拨款、社会融资、社会捐助、企业赞助等手段完备的资金保障体系。其次，强化民族文化事业的公益性。民族文化是民族物质财富和精神财富的总和，是长期历史发展过程中不断积累形成的共同体意识，属于民族全体成员，在现代社会也理应作为无差别的公共产品提供给社会全体成员。最后，民族文化事业要讲求实际效果，不能停留于“形象工程”。开展文化事业必须立足于社会经济发展水平、实际文化需求层次和文化发展规律基础之上，从落实服务实效出发，争取用有限投入实现最大社会效益，为公众提供切实、有用的公共文化服务，避免“形象工程”和盲目建设。

4.传承中华优秀传统文化

“建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化”是党的十八大提出的重要任务，是“五位一体”总布局中“文化建设”的重要内容。

十八大以来，习近平总书记数十次讲到中华优秀传统文化，指出“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们最深厚的文化软实力”，“中华民族的伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件”，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展基础上长期发展、渐近改进、内生性深化的结果”，“要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承优秀传统文化和弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去”。

传承中华优秀传统文化具有重要的时代意义。第一，传承中华优秀传统文化是光荣使命。中华文明是世界上唯一一脉相承、不曾中断的文明。中国共产党执政的中国理应自觉承接起中华文明传承的重任。第二，传承中华优秀文化是治国理政的重要资源。中华优秀传统文化在治国理政方面积累了大量的历史财富和具有现实实用性的宝贵历史财富。第三，传承中华优秀传统文化是文明崛起的内在要求。中华优秀传统文化，虽然以儒家为核心，但在漫长的历史中形成了兼容并包、多元一体的特点。激活这些优秀传统文化的核心价值，将推动中国文明的崛起。第四，传承中华优秀传统文化是重建社会核心价值的重要方式。中国优秀传统文化包含了孝悌忠信、礼义廉耻、仁者爱人、与人为善、天人合一、道法自然、自强不息等价值观念，对规范社会秩序、净化社会风气、形成社会合力等具有重要意义。第五，传承中华优秀传统文化是发展战略和发展转型的重要支撑。从时代的宏观背景来看，当前的中国正处于社会转型时期，在由传统社会向现代社会的艰难转型过程中，各种社会问题层出不穷，日益成为阻碍社会发展的重要因素。从社会的微观运行来看，当前的中国发展进入新常态，政治、经济、社会等各个方面都面临着结构性调整和革新，改革发展压力巨大。在这一过程中，中华优秀传统文化可以为中国社会的转型发展提供无穷的智慧和经验。

5.文化安全与文化外交

在当今的世界体系中，我国的文化利益和文化安全遭遇了许多挑战。随着全球化不断加深，各国文化交流不断深入，文化融合趋势影响了世界，一种“全球意识”“全球价值”的新文化观念出现了。但是在各国文化和谐相处、不断融合的表面现象背后，却隐藏了更加深刻的矛盾与对立。为了应对文化霸权、维护本国的文化利益、保障国家文化安全，政府必须从以下三个方面着手。首先要建立健全国家文化安全管理和预警机制。以国家文化利益和国家文化安全为出发点，对文化市场和文化产业实行适度准入。其次要促进自身文化发展，增强文化自信。在这一基础上，政府还应积极推行“文化走出去”战略，展开文化外交，让西方各国认识和感受到中国文化的魅力，并且和世界各国合作。最后要积极保护民族文化传统，维持中华民族在文化上的独特性。

6.推进文化艺术创作与传播

文化是民族的血脉，是人民的精神家园；艺术是民族精神的火炬，是时代前进的号角。社会主义文艺是实现社会文明、构建和谐社会的重要途径之一，关乎中华民族精神命脉的顺利延续，关乎社会主义核心价值观的健康涵养。实现中华民族伟大复兴，离不开中华文化繁荣兴盛，离不开文艺事业繁荣发展。举精神旗帜、立精神支柱、建精神家园是当代中国文艺的崇高使命。弘扬中国精神、传播中国价值、凝聚中国力量是文艺工作者的神圣职责。推进文化艺术创作与传播是保障国家文化需求的重要方面。

在市场经济大背景下，社会主义文艺的繁荣离不开文艺市场的繁荣，更离不开健全的法律法规的有力规范。在繁荣社会主义文艺的过程中，充分利用市场机制和市场活力是促进文艺创作、丰富文艺产品、满足文艺需求的重要手段，也是在社会主义市场经济体制下推动文艺繁荣和发展的必然选择。离开了市场对文艺产品供给和人民群众文艺需求的有力调节，仅仅依靠行政力量去配置文艺产品，是远远无法满足最广大人民群众的普遍文艺需求的，这一点已在之前的历史实践中得到了充分证明。市场是对社会资源进行合理配置的最为简便、最为有效的方式，文艺作品由创作完成到被广大人民群众所共享必须充分依靠市场对社会资源的合理配置功能。在社会主义市场经济不断健全和日趋繁荣的时代背景下，理应在丰富文艺产品和满足人民群众多样化、个性化文艺需求的过程中更多地发挥市场的作用。这是坚持以人民为中心的创作导向、实现文艺产品服务人民群众的制度保障。当然，也应当理性地认识到，完全依靠市场对文艺产品进行自主调节必将导致竞争无序、价值扭曲、唯利是图、不良文艺作品泛滥等问题。充分的市场调节能够有效地促进社会主义文艺繁荣发展，但是完全依靠市场调节则必然使社会主义文艺发展偏离正常轨道、陷入危险境地，因而也就必须依靠健全的法律法规体系来为社会主义文艺市场设定必要的底线和规则。法治手段既是推进依法治理社会主义文艺事业的制度性安排，也是保障社会主义文艺健康发展的有效举措。通过推进文艺立法进程，不断完善和健全社会主义文艺事业领域的法律法规体系，才能在制度层面保证社会主义文艺事业始终坚持以人民为中心的创作导向。利用法治手段对社会主义文艺市场进行有效引导和必要规范，保护秉持以人民为中心的文艺创作行为，惩治破坏以人民为中心的文艺创作行为，可以最大程度上净化社会主义文艺市场，保障社会主义文艺市场有序运行和健康发展。只有实现市场繁荣和法制规范相应合，才能在保持以人民为中心的创作导向的社会主义属性前提下，充分实现文艺产品的极大丰富、文艺创作的极大繁荣和文艺需求的极大满足。

7.重视国民美育，提升国民素质

加强国民美育，提升国民素质是保障国家文化需求的重要方面之一，国家文化治理的主要目标之一就是切实提高国民整体素质，提高国民美育水准。国家文化的发展，关系着中华民族伟大复兴，是提升我国综合国力的一项重要内容。而提高我国文化软实力，不仅是要提高文化艺术生产水平、国家文化治理水平，更需要提升全民文化艺术素质。

人是生产力中最活跃最根本的要素，是我国各项事业顺利发展的决定因素之一。重视国民美育、提升国民素质有助于培养和形成以社会主义核心价值观为主流和主体的社会共识，形成社会合力；有助于传承和发展中华优秀传统文化，提高文化艺术生产创作，促进文化艺术健康发展；有助于突破当前的教育格局，充分发挥社会教育在知识传承、公民塑造等方面的作用，弥补当前教育体制的各种不足。通过国民美育的强化和国民素质的提高，可以为保障国家文化需求提供强大的人力和智力支持。

（四）动员社会参与文化治理

国家产生以来，国家与社会的关系就成为一种基本的关系。随着经济政治制度的发展与不同，国家与社会的关系也不相同。更多的时候，国家与社会的关系通过政府与社会的关系表现出来，也由此产生出诸如大政府小社会模式，或者小政府大社会模式，无非是说政府与社会的势力强弱问题。我国在长期的计划经济体制下，政府是全能的，势力无所不包无所不至，社会的功能完全萎缩。随着市场经济的深入，这种状况必然根本改变。政府与社会关系是基本的二分法，更为长远和宏观，事实上随着市场经济的发展和治理理念的不断深化，二分法演变成为政府、市场、社会的三分法。这个三分法就是把二分法中的社会做广义理解与狭义理解而区别开来，广义的社会包括了狭义的社会和市场，三分法之社会就是只取狭义理解，单指社会组织和公民个人。不管二分法还是三分法，都是针对政府本位来说的。在治理理念下，政府、市场和社会相对成为平等的主体，只是因为机制不同，发挥着不同但却是互补的作用，共同对社会事务产生影响。(www.xing528.com)

政府、市场和社会是因内在运行机制不同而分别自成系统的宏观主体。政府系统以行政机制即命令与服从为主；市场系统以市场机制即竞争与赢利为主；社会系统以社会机制即公益和合作为主。作为宏观主体，三者之间功能职责界分并不存在静态、普遍性适用标准，而是变动过程，会因经济政治制度、文化传统和公民权利发育程度及意识形态选择等有所不同。三者关系在不同国家、时代、领域不尽相同。依据哪些因素，如何划定政府、市场和社会的关系，政府部门内部和上下级之间如何配置职责和权力，是国家治理包括文化治理的根本问题。中国的历史背景和现实国情，要求政府在国家治理包括文化治理方面，必须承担“元主体”责任，整个体系的构建，政府与市场及社会关系的界分、实践和调适，特别是如何动员和激励市场、社会参与治理既是政府的权力，也是政府的责任。

1.政府充分尊重和发挥市场作用

政府动员社会参与文化建设，首先表现在市场经济条件下，充分发挥市场配置资源的决定性作用。文化治理的具体内容是文化产品和服务的生产与提供，市场配置资源的决定性作用要得到体现，政府需要注意五个方面：①尽可能交给市场。在文化产品与服务的生产与提供上，占据越来越大比例的非公共文化产品与服务，政府尽量退出，完全交给市场。②尽可能与市场合作、与市场结合。准公共文化产品和服务，包括现在狭义上的公共文化服务内容，虽仍是政府负责，但多数可以让市场参与，可以提高针对性和效率。③尽可能借鉴、使用市场机制。即使在现阶段不太适合让市场参与的部分或纯公共文化产品和服务虽然生产和提供需要在政府内部解决，但需要在内部范围内借鉴市场的微观机制，引人竞争、效益和成本核算等市场机制的理念。④尽可能地让市场机制充分、健康地发挥作用。政府不再是唯一的文化市场治理主体，文化企业作为文化生产经营主体，与文化消费主体一起，都不仅是文化市场治理的客体，而且也是平等互动的文化市场治理主体。把文化企业和文化消费者作为治理主体纳入现代文化市场治理体系的范畴，让公民和社会共同参与文化市场治理能力建设，积极建构企业法人治理和社团法人治理、政府依法治理和消费主体参与治理相辅相成、相得益彰的现代文化市场治理格局。⑤尽可能有效地救济市场机制的“失灵”。完全不适合市场的关系国家安全的文化利益，还应由政府负责；充分发挥社会组织和公民个人的积极性，使它发挥好支撑和连接政府与市场的作用，最大限度地补救或缓解政府和市场的两个“失灵”，帮助和弥补市场配置资源决定性作用的局限。

2.社会组织参与文化治理

政府在国家治理体系和治理能力现代化过程中依然存在着能力障碍、利益障碍、体制障碍和技术障碍，由此导致政府或多或少在国家治理中存在“盲区”和“短板”。社会组织作为非政府组织、非营利组织，具有非政府性、自治性和自律性等特点，从某种程度上弥补了政府的“短板”，“拾遗补缺”，成为文化治理的重要力量，随着市场经济体制的逐步完善和行政管理体制改革的不断深入，文化社会组织在国家文化治理体系中将起到越来越重要的作用。具体来说，表现在以下四个方面。

第一，文化社会组织弥补政府和市场对文化服务供给的不足。政府失灵理论表明，由于受到诸多限制，政府提供的文化服务无法满足全体民众多元文化需求；同样，市场失灵理论也表明，市场在提供文化服务时常常缺乏动力和足够的积极性。因此，文化服务需要社会组织的介入，提供多元化或多样化的文化产品与服务，以弥补政府和市场在文化服务供给方面的不足。根据文化服务具有的公益性程度不同，可将文化服务分为两大类，即基本文化服务（具有完全公益性特征）和非基本文化服务（具有不完全公益性特征），而非基本文化服务可进一步划分为准基本文化服务（具有部分公益性特征）和经营性文化服务（不具有公益性特征）。政府主要负责提供基本文化服务（典型的公共服务），企业主要负责提供经营性文化服务（典型的私人服务），社会组织主要负责准基本文化服务（兼具公共和私人的服务）。当然，这只是逻辑上的理论划分，因为各类文化服务之外延在现实中是处于动态变化之中的。基本文化服务取决于政府的选择，经营性文化服务取决于企业的选择，准基本文化服务则取决于政府与企业选择之后的选择，动态性不言而喻。

第二，文化社会组织有益于丰富公共文化服务的内容。在计划经济时期政府是公共文化服务的唯一主体，包揽公共文化服务，虽然政府文化主管部门本身及其所属的文化事业单位做出了诸多努力，但由于体制等多方面原因，使得公共文化服务不尽如人意，连最基本的公共文化服务都难以完全供给，更难满足公众的多样化文化需求。行政体制改革和市场经济发展，不仅使得文化事业单位具有了一定活力，也让其他社会组织逐渐介入文化服务过程，形成全社会提供文化服务的格局，即文化服务的社会化和市场化，使文化服务走向多元化供给模式，为社会各阶层提供不同层面的文化服务，改变过去由政府包办时期文化服务品种单一的局面。这样既丰富了文化服务的内容和形式，也提高了文化服务的效率与质量。

第三，文化社会组织可以促进行政管理体制改革和政府文化行政职能转变。社会组织不仅可以部分承担提供公共文化服务的职能，还可以承接政府的部分公共文化管理职能。随着市场化的不断深入，各种民间文化自治组织、文化行业组织将会不断出现，它们是自律性文化组织的主要形式，当各种民间文化组织和文化行业协会将政府公共文化管理的职能以民间自治、行业自律的形式承接下来时，将成为政府公共文化管理的补充和政府体制改革的极大推动力，为政府文化行政职能转变提供良好的社会环境，在政府文化行政职能转变中起到难以估量的积极作用。

第四，文化社会组织有利于推动公共道德建设。文化社会组织不仅可以为社会提供高质量的公共文化服务，而且还可以促进公共道德建设。在市场经济发展过程中，不可避免地会出现公共道德的混乱与缺失，通过各种公共文化活动建设公共道德是政府应尽的责任与义务，文化社会组织作为对政府公共文化服务的补充，又由于其具有的非营利性和公益性特征，在与民众沟通中具有更大的亲和力，不仅在公共文化服务中会发挥更大作用，也将在公共道德建设方面起到重要作用。

3.公民参与公共文化服务

政府在文化治理体系中动员公民文化参与的职责与政府的公共文化服务职能是密切相关的。在我国的“十五”规划中就对文化事业和文化产业作出了明确区分：文化事业是指主要着眼于社会效益，以非营利性为目的，为全社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品和服务的文化领域；文化产业，根据《保护和促进文化表现形式多样性公约》第四条对其所作的界定，是指生产和销售文化产品或服务的产业。换言之，文化产业是指从事文化生产和提供文化服务的经营性行业。文化产业中的公民活动主要是指公民在市场机制中通过消费文化产品从而获得文化上的享受，文化市场需要政府进行规范和治理，但是在这里无需政府去动员公民的文化参与，公民在其中主要是依据自身的喜好和消费能力来参与文化活动，在其中与其说是一个公民，不如说是一个消费者。而在文化事业中，主要是通过以政府为主导的提供公共文化服务的方式来运行的，因此，所有公民都是公共文化服务的受益者，公民的文化参与在公共文化服务体系的构建和运行过程中发挥着十分重要的作用。

公民的参与度和满意度是衡量一个公共文化服务体系是否有效和成功的重要标准。由于受计划经济体制遗留的影响，我国的公共文化服务体系主要是以政府为主导的自上而下的供给模式。在这种模式下，公民处于被动接受者的地位，如果只是政府单方面提供公共文化服务，公民参与程度不够，不仅会造成公共资源浪费，也无法达到提高公民文化素质的初衷，而且随着经济和社会的快速发展，这种垄断式的供给模式也越来越难满足公民多样化的文化需求。因此，公民的有效参与不仅可以使政府提供公共文化服务更有效率，更能符合公民的文化需求，也更能有效扩宽公共文化的生产和传播渠道，促进公共文化服务的多样性。

首先，公民的参与是公共文化本质属性的内在要求。公益性或公共性是公共文化的本质属性，社会群体的平等参与是公共文化共享的重要形式特征，是实现其公益性的唯一途径。高质量的公共文化服务体系是多元主体共建和共享的结果，公民的参与是其中一个重要的变量。公共文化服务是面向所有公民的，公共文化服务的均等性就是要求公共文化服务要向所有公民平等开放，如果公民不能平等地参与其中，存在着各种制度和社会条件的限制，这和公共文化的本质属性是相背离的。而且公民的参与可以在一定程度上弥补政府在公共文化服务投入上的不足，经过市场经济洗礼的现代公民已经不仅是公共选举的平等投票者，也不仅是政府公共服务的消费者，更不是政府立场的反对者，而是变成了改善民生的直接参与者和积极活动者。公民在公共文化服务体系中不应仅仅定位于公共文化的享受者，更应该鼓励公民成为公共文化的提供者。这样，不仅能够促进公共文化的多样性，满足不同人群的文化需求，也有助于公民精神的培养。

其次，公民的参与有利于促进公共文化服务体系建设更加科学化、民主化。公共文化服务体系必须综合考虑各种社会群体的文化利益诉求，并寻找其最大公约数，其理想状态是形成各方利益体系都能够兼顾，尽可能均等化的格局，但是在现实中则是一个多方利益相互博弈、相互妥协的过程。因此，不同社会群体的共同参与是实现公共文化服务均等化的重要途径。首先，公民参与有利于政府部门获取公共文化服务真实的需求信息。公众的文化需求信息是提高政府对公众需求回应性的前提。公共文化服务是一个复杂的体系，政府需要综合考虑不同群体的不同诉求，增强公共文化服务的科学性和针对性。其次，公民参与有利于保证公共文化服务的公益方向，推进决策民主化。公共文化服务应该把民众作为服务对象，把公共文化利益作为出发点和归宿。因此，政府需要充分考虑到民众的态度和意见，作出代表最广大民众文化需求、公共利益最大化的决策。公民参与的直接后果通常就是影响公共决策和公共生活，迫使决策者倾听公民的意见，并且按照公民的意见来制定有关政策，从而使相关的政策变得更加符合公民的利益。

最后，公民参与是弥补政府公共文化职能部门“失灵”的有效方式。与市场和社会相比，政府在提供公共服务方面具有重大优势，但是政府也不是万能的，其缺点和不足也是难以避免的。政府失灵是指“政府在提供公共物品和服务时，由于缺乏有效的竞争和有力监督，政府人员会直接或间接地做出有利于自身利益的选择，导致腐败活动和寻租行为，损害公共利益”。在公共文化服务领域，某些公共文化服务行业，因政府特许或公共部门垄断生产之后，就成为这一类公共文化物品和服务的唯一生产者或供给者，他们就会千方百计地阻止潜在竞争者的进入，从而获得超额垄断利润。对于政府失灵，公民的积极参与不失为一种有效的应对手段。首先，公民参与为公民提供了一条获取公共文化职能部门信息的重要渠道。通过各种参与途径，公民能获得与公共文化服务相关的行政预算、公共开支和政策实施等政府信息，可以起到约束政府公职人员行为的作用。其次，公民参与有助于公民监督公共文化职能部门的政策决策和政策执行。事实证明，凡是公民参与权保障得较好、公民参与较为充分的地方，对规则实施的监督较为有力，公共服务提供的效果较好，社会较和谐。公民的广泛参与，让权力在阳光下运行，是监督和制约权力的最有效方式。

4.政府在动员公民文化参与中的职责

从上面的分析中可以看出，公民的文化参与和公共文化服务水平的建设有着十分密切的关系，因此动员公民文化参与也就成为政府在提升公共文化服务水平过程中的一项重要职责。政府履行这项职责应主要从以下四个方面着手：

第一，政府应尽可能加大公共文化服务的财政支持，建立健全公共文化服务体系，打破公共文化服务在地区之间、城市和农村之间分布不平衡的状况。由于受经济和社会发展水平差距以及中央集权型政治体制的影响，我国公共文化服务资源出现了向中心城市集中的现象。从整体分布上看，东部地区强于西部地区，大城市强于小城市，城市强于农村，而且随着城市行政等级递减，公共文化服务的水平也呈现出衰退趋势。因此，要使民众能够广泛参与到公共文化服务中来，享受公共文化服务的成果，必须打破这种公共文化服务资源分布不均的状况。

第二，政府应利用各种现代技术条件努力提高公共文化服务水平，为全民共享公共文化服务资源提供周到便捷的服务。日本的公共文化服务水平非常完善，值得借鉴，比如日本的公共图书馆能为各种人群提供便捷周到的服务。图书馆借阅手续非常简便，只要出示有关身份证明（如驾驶执照、健康保险证，外国人凭护照等），即可办理借书证，且不收任何费用。不必专门去借书的图书馆还书，找离家最近的图书馆就可还书，图书馆系统内部会自动将书送回原来借书的图书馆。为了方便儿童阅读，几乎所有的图书馆都设有儿童阅览区，甚至还有专门的儿童图书馆。为给残疾人提供方便，图书馆一般都备有轮椅，建有残疾人专用的无障碍通道或电梯，以及专用借阅柜台和专用洗手间等。如果由于残疾或因病卧床不起，不能亲自去图书馆借书时，图书馆会派人把书送到家里来。另外，为了方便盲人读者，除了设有专门的盲文图书馆之外，各个图书馆都有盲人专用的、录制在磁带上的“录音图书”，使盲人也能和正常人一样享受到“读书”的乐趣。至于要阅览没有被录制加工的普通图书时，只要事先预约，图书馆工作人员会把书念给你听，这种人性化服务可以说是温馨到家。正是这种周到便捷的服务为各种人群参与、享受公共文化服务创造了十分便利的条件。

第三，政府在与公共文化服务有关的决策、执行和运行过程中应保障公民的知情权、参与权和监督权。首先，在公共文化政策和文化项目决策阶段，公民参与的主要作用是通过政府信息和公民文化诉求的对接，在相互交流、相互协商的基础上，实现决策的价值理性（应该做什么）和工具理性（应该怎么做）的优化统一。其次，在公共文化项目实施环节，公民参与是决定项目效率和目标实现的重要因素，这是由公共文化的公共性和互动性所决定的。政府文化职能部门可以通过多种形式尤其是利用新型传媒公布项目信息、告知实施进展情况，并全面收集反馈信息，以便调整方案计划和实施现状之间的差距。最后，公民对公共文化事项的监督是实现公民文化权利和公共文化服务均等化的重要保障。因此，文化职能部门应拓展公民监督的形式，可以通过公民参与公共文化预算、项目审批以及文化职能部门考核等途径监督公共文化服务的执行。

第四，政府不仅应鼓励公民参与享受公共文化服务，更应该鼓励公民创造公共文化服务。政府应为公民生产和创造公共文化服务提供体制和机制的保障，鼓励多元的公共文化服务生产和传播机制，这样不仅能够弥补政府公共文化服务资源的不足，也能够扩展公共文化服务的多样性，满足不同人群的文化需求。公民对公共文化的主动性参与不仅能够培养公民主人翁意识，还能够在相互交往、相互合作的过程中培养理性的公民精神。

政府动员公民文化参与的职能只有在公共文化服务中才能找到其存在的价值和意义，而且动员公民文化参与的主要责任在于政府为公民享受、创造公共文化提供制度性的保障和周到便捷的服务。

（五）提供文化财政保障

政府的财政能力是政府得以存在的基石，也是政府各项职能运行的关键环节，政府财政能力的强弱直接关系着政府治理能力的高低。政府文化职能的实现也是如此，需要政府不断提高文化财政能力作为保障。政府的文化财政能力，一方面依赖于政府对文化事业财政支出的增长，但仅仅是财政支出的增长则不一定意味着文化财政能力的增强，更为关键的是要做好相关财政制度的建设。只有当相关文化财政制度逐渐健全时，不断增长的文化财政支出才会源源不断地转化为政府文化财政能力的提高。因此，文化财政能力的提高主要包括文化事业财政支出的增长和文化财政制度建设两个方面，后者则处于更为基础和关键性的地位。

1.文化财政支出的保障范围

政府财政支出的首要原则是“公共性”，这也是政府财政得以存在和运行的合法性基础。公共财政的产生和发展一直都在围绕满足社会公共需要而进行，体现了公共财政“公共性”的基本要求。公共财政实质上是一种以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排，“公共性”是公共财政是否应该大力投入的重要标尺。对于政府的文化财政支出来说也是如此，文化产品的公共性是判断文化财政支出保障范围的关键之所在。

在公共财政理论中，判断产品公共性的理论主要是公共产品理论。公共产品理论首先区分了公共产品与私人产品，根据产品的特性以竞争性与排他性。

由于公共产品的非竞争性和非排他性，市场和公民社会无力以盈利或是自愿的方式提供，因此就需要政府以公共财政的方式予以提供。公共产品理论表明，公共产品的非排他性与非竞争性使得其生产成本高昂，因此，公共文化的财政支出必须集中力量满足公民普遍的基本文化需要，即在资源有限的条件下，在各种可供选择的公共文化产品组合当中，主要购买或生产那些与广大人民群众基本文化需求相关的产品。公共文化财政如果背离了公民的基本文化需求，不仅在经济上是效率极其低下的，而且在政治上是极其不公平的。

公共产品理论在理论上为政府公共财政的保障范围提供了明确的目标和界限。考察政府对公共文化服务的财政保障范围，应以公共产品概念为准，以市场失灵和政府干预为界限，并与公共财政支出范围相吻合，再明确政府财政保障内容。但是在文化领域，由于文化产品性质的不同，如何确定公共文化财政支出和保障范围一直是困扰各国政府的难题。究其原因主要在于大部分公共文化产品既不是纯私人物品，也不是纯公共物品，而是介于私人物品和公共物品之间的准公共物品。一方面，公共文化产品的供给范围过大会导致政府无暇全面顾及，政府财政无法支撑；另一方面，由于市场在提供公共文化产品时的天然弱点，政府提供的公共文化产品过少则无法保障公共文化产品的普遍性和均等性。

正是由于文化产品公共性的不确定性，各国政府在文化财政支出的保障范围上也形成了不同模式。公共文化预算的外部边界可以粗略地划分为小文化模式、中文化模式和大文化模式，分别以美国、日本和北欧的瑞典为代表。小文化模式中，政府对文化的财政保障范围极为有限；中文化模式中，政府对文化的财政保障范围主要涵盖文化基础设施建设及公益性文化活动；大文化模式中，政府对文化的财政保障范围不仅涵盖传统意义上的公共文化服务，还会涉及体育、旅游等内容。

在我国，文化财政的支出主要是指文化事业费用的支出。文化事业费是指国家用于发展社会文化事业的经费支出，主要有：国有博物馆、图书馆、艺术馆、纪念馆、文艺团体以及新闻、通讯、广播、电视、出版等部门的经费拨款。从文化财政支出的范围上看我国实行的是大文化模式，这既和我国文化事业发展起步晚、基础设施落后、地区发展不平衡等因素有关，也是我国计划经济体制遗留因素的影响，这一点在后文中还会论述。所以我国文化财政支出的保障范围甚至比一般的大文化模式国家的财政保障范围还要扩大。但是我国文化财政的支出占总财政支出的比例基本上是在0.4％左右，远远少于大文化模式国家中文化财政支出所占的比例。

2.我国当前文化财政制度的局限及改进

虽然我国政府对文化事业的财政支出比例一直维持在0.4％左右，但随着近年来经济的快速发展以及政府税收的增加，我国政府对文化事业的财政支出总额在不断地增长。文化财政投入的增长极大地促进了我国公共文化事业的快速发展。但也存在着一些问题，成为公共文化事业进一步发展的障碍。

（1）与公共文化发展需求相比，公共文化财政投入相对不足

从文化财政支出的保障范围上看我国无疑是属于大文化发展模式，政府公共财政对文化事业的支持和保障范围十分广泛。而且由于人口众多、经济快速发展、社会结构复杂化、公共文化发展的需求巨大，当前我国公共文化服务的保障体系远远不能为全社会的公民提供普遍、均等的公共文化服务。与国外发达国家和地区相比，我国公共文化财政投入更是明显不足，数据表明，国际中等以上发达国家的文化投入占到财政投入的1％以上，而我国只相当于中等发达国家的40％。公共文化财政的投入不足严重影响着我国公共文化服务体系的建设，影响着公民基本公共文化权利的实现，需要通过立法逐步加大。

（2）公共文化财政结构不合理

我国的公共文化财政结构不合理主要是指两个方面：首先是政府的公共文化财政投入东部地区强于中、西部地区。这个差距一方面与经济发展的不平衡性有关，但更主要是由我国公共文化的财政模式造成的。“目前我国财政体制中财力划分的总体格局是收入集中在高层级政府、支出责任集中在低层级政府”，而“我国中央政府对公共文化服务的财政投资占比10％左右，中央财政投入比重明显偏低”。在我国的财政结构中，中央政府的财政收入要强于地方政府，而中央政府对文化事业的财政投入所占的比例非常小，而大部分公共文化的财政投入要依赖于地方政府的投入。在这种情况下，东、中、西部地区的地方政府因财政收入的差距，对公共文化事业的财政投入就明显拉开了档次，再加上中西部地区的文化设施基础较差，文化事业费用基数低，东西部地区的公共文化服务发展水平的差距不断被拉大。其次公共文化财政的结构在城乡之间也是不平衡的。我国在历史上长期存在着二元制经济体制，再加上近40多年的市场经济快速发展，社会资源更加向城市集中，农村地区的公共文化服务设施和公共文化服务水平与城市相比差距被进一步拉大。尽管近些年来中央政府对农村地区的文化投入有所增加，但是无论从经费的数量，还是增长的速度来看，都远远低于政府对城市地区的文化财政支持，这种状况需要进行结构调整，从政策上予以改进。

（3）公共文化服务的供给主体单一，资金使用效率低下

我国目前的文化管理体制是从计划经济体制中延展而来的，虽然随着市场经济的快速发展也进行了一些改革和发展，但总体管理模式依然没有太大改变。政府仍是公共文化服务的主要提供者和资助者，这在无形中加大了政府的公共文化财政负担：一方面政府对文化事业的财政支持能力有限，对公共文化供给的总量不足；另一方面由于政府的垄断式管理，社会力量无法有效进入公共文化服务领域中来，政府投入大量资金建设起来的公共文化服务设施无法得到充分利用，造成资源浪费和资金使用效率低下。政府在公共文化财政的支出中应加大对社会力量的支持，使多元的社会力量参与到公共文化服务体系的建设中来。这样既可以提高文化财政资金的使用效率，也能够为民众提供多种多样公共文化服务，满足不同人群的文化需求。

（4）公共文化财政的评估、监督机制不健全

目前我国政府在公共文化财政的保障上主要注重前期的资金投入，而在文化财政项目的执行及监督环节，以及文化项目完成之后的评估环节则没有给予应有重视。在文化财政项目执行环节中，按照相关法律要求，公共文化财政的投入使用是应该从始至终都要受到严格监督和制约的，“但在实际的操作过程中，往往会出现人大对各级政府的监督力度不强、不及时，对一些违法违纪行为姑息纵容”的现象，造成财政资源的浪费和低效。文化财政资金的考核、评估也没有得到应有重视，严重忽视对后期资金使用的绩效评估，从而导致无法为决策者提供有力的决策依据，也难以起到激励和约束作用。政府绩效管理是不少国家都在提升政府效能方面不断推进的一项制度，其中对财政项目的绩效评估是实体环节，应该予以吸收借鉴，在文化财政支出尤其是重大文化项目中设定程序、设置指标、加强评估、全面反馈，从制度上确保财政保障作用的健康发挥。