人民代表大会筹备组的权力与特征

作为一个机构，人民代表大会筹备组一旦依法设立，它就要履行相应的职责，也要行使相应的权力。那么，筹备组的权力到底是什么？人民代表大会筹备组是不是人民代表大会及其常委会的替代机构？它是否可以代行同级人民代表大会及其常委会的职权？如前文所述，虽然全国人大常委会在设立辽宁省人民代表大会筹备组的决定中，已经明确规定了这个特定的筹备组的几项职责，但是，我们还是有必要在理论上思考：人民代表大会筹备组作为一种具有普遍意义的制度安排，它的权力是一种什么性质的权力？有何特征？对此，无论是现行宪法还是地方组织法，都没有任何规定。现在，我们要讨论这个问题，一个理应完成的准备工作是到辽宁或衡阳去做一番实地调查研究，但是，限于各方面的条件，要完成这样的调查研究，也不是一件容易的事。因此，只能从理论上就这个问题做两个方面的讨论。

一方面，由于人民代表大会筹备组不是一个法律规定的常设机构，而是上级人大常委会设立的一个临时性机构，因此，它拥有的权力是派生性、临时性的权力，具有派生性与临时性的特征。

所谓派生性，是指筹备组是根据上级人大常委会的意志、决定而设立的，它的权力是上级人大常委会派生出来的。在现行的宪法和法律中，找不到“人民代表大会筹备组”这样的机构。因此，筹备组不可能独立地存在，它的权力也不可能独立地行使。所谓临时性，是指筹备组的权力是一种专项性的、短期性的权力。筹备组一经设立，即应当开展筹备人民代表大会的工作，等到人民代表大会成立，筹备组的职责就完成了。在这种情况下，上级人大常委会应当明文宣告筹备组的终止，让筹备组有始有终。这个过程表明，筹备组是一种临时机构，其权力的临时性由此而产生。

进一步看，筹备组权力的临时性又可以分为两种情况。第一种情况见之于辽宁省、衡阳市的人民代表大会筹备组。这种筹备组的临时性权力还是一种应急性、非常性的临时性权力。因为，已经残缺的人民代表大会及其常委会不能履行职责了，地方政权出现了一个权力真空地带，宪法在地方的实施面临危机，筹备组是在这种紧急状态下产生的。因此，筹备组拥有的临时性权力，就具有应急权力或法理学上所说的紧急权力的特点。第二种情况见之于重庆直辖之际、三沙建市之际在重庆、三沙分别设立的人民代表大会筹备组，这种筹备组虽然也是临时性的机构，但却不是为了应对紧急状态、危机状态而设立，而是一种常规性、日常性的正常安排。因而，针对重庆直辖、三沙建市而设立的人民代表大会筹备组，其权力虽然也是一种临时性的权力，但却不具有应急性、非常性，而是一种常规性、日常性的临时性权力。这种常规性、日常性的临时性权力作为一种过渡性质、孵化性质的权力现象，是宪法学、法理学领域内值得研究的问题。

另一方面，筹备组既然旨在“筹备”人民代表大会，那么，它行使的权力主要是一种程序性的权力，而不是一种实体性的权力。筹备组不能完全拥有“看守议会”的权力，也不能以“看守议会”来看待。(www.xing528.com)

循名责实，人民代表大会筹备组应该是一个筹备成立人民代表大会的机构，因而，筹备成立人民代表大会及其常委会是它的核心权力、核心职责。对于曾经的三沙市人民代表大会筹备组来说，它是在一张白纸上进行规划与筹建，这样的筹备是一个从无到有的过程。对于曾经的重庆（直辖）市人民代表大会筹备组来说，其实已有基础，那就是此前的作为计划单列市的重庆市人民代表大会，筹备组的职责就是以计划单列市的人民代表大会为基础，筹建直辖市的人民代表大会，这样的筹备其实是升级改建。对于衡阳、辽宁的人民代表大会筹备组来说，本质上是在一个垮塌了的废墟上进行重建，属于“灾后重建”，因为要清理废墟，所以筹备的难度系数还要大一些。无论属于哪种情况，筹备组的权力都是“筹建”“孵化”人民代表大会，而不是“充当”人民代表大会，不是对人民代表大会的取代。

人民代表大会筹备组行使的以“筹备”为核心的权力，虽然不同于人民代表大会及其常务委员会拥有的权力，但是，人民代表大会及其常委会拥有的某些程序性权力，却可以由筹备组来行使，甚至也必须由筹备组来行使。譬如，《地方组织法》第四十四条规定，地方人大常委会“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举”，“召集本级人民代表大会会议”。这些权力，都是地方人大常委会行使的法定权力，但它也是人民代表大会筹备组应当拥有的权力。筹备组可以拥有这些权力，本质上就是因为这些权力是程序性的。此外，《地方组织法》授予地方人大常委会的其他程序性权力，筹备组也可以有限度地行使。譬如，《地方组织法》第四十四条第六款规定：地方人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。筹备组倘若要“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”，可能还有一些难度，无论是筹备组的权力能力还是行为能力，可能都还有一些欠缺。但是，倘若是“联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”，则是可以的。筹备组可以“联系”代表，也可以“受理”相关的申诉与意见——至于“受理”之后，如何做出实质性的处理，应当是另一个问题，但“受理”则可以纳入筹备组的权力与责任范围。

综上所述，人民代表大会筹备组行使的权力主要是一种派生性、临时性、程序性的权力，它不是人民代表大会及其常委会的替代机构，但可以行使人大常委会拥有的部分程序性权力。它的权力将随着筹备任务的完成、新的人民代表大会的产生而终结。