设立人民代表大会筹备组：宪法与法律依据

与人民代表大会筹备组的设立相关的法，主要是宪法和相关的宪法性法律。但是，在中国现行宪法与组织法中，均没有关于人民代表大会筹备组的直接规定与明文规定。不过，宪法及相关的宪法性法律已经为人民代表大会筹备组的设立预留了一定的制度空间。

先看宪法。依据《宪法》第六十七条第一款，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”。《宪法》第六十七条第二十一款又规定：全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。这两款内容都可以作为设立人民代表大会筹备组的依据。一方面，辽宁省人大、省人大常委会不能正常履行职责，可以归属于“宪法的实施”过程中出现的问题。这正是全国人大常委会“监督”的对象。全国人大常委会针对宪法规定的人民代表大会制度在辽宁省出现的实际问题，做出设立“筹备组”的决定，可以理解为一种因“监督宪法的实施”而采取的具体措施。而且，“解释宪法”本身也是全国人大常委会的职权，全国人大常委会有权就“监督宪法的实施”做出上述解释。这样，全国人大常委会可以把《宪法》第六十七条第一款作为设立辽宁省人民代表大会筹备组的依据。

另一方面，针对辽宁贿选案引发的省人大不能履职的严重后果，《宪法》第六十七条第二十一款也是可以适用的。从法理上看，辽宁省人大、省人大常委会不能履职，直接导致人民代表大会制度在辽宁省的搁浅或触礁，如果进一步追溯，还可能涉及由省人大选举产生的“一府两院”以及整个省级地方政权的合法性问题。因为，辽宁贿选案虽然是2016年暴露出来的，但贿选行为却发生在2013年1月。从2013年至2016年，在三年多的时间里，辽宁省人大及其常委会做出的各种决定、决议，其合法性是否有必要深究，是一个既严峻又尖锐的问题，此处虽然暂不讨论，但这些相互关联的问题可以说明，辽宁贿选案对中国宪法与中国人大制度的冲击，在法理层面上已经把辽宁拖入了某种“紧急状态”。仅从法理上说，倘若全国人大常委会适用《宪法》第六十七条第二十一款，“决定辽宁省进入紧急状态”，也是有宪法依据的，因为一个省的人大不能履职，确实是一场地方性的、堪称紧急的宪法危机与政治危机。

在《宪法》第六十七条的第一款与第二十一款之间，哪一款是全国人大常委会应对辽宁贿选案、设立人民代表大会筹备组的更加适合的宪法依据呢？或者说，设立人民代表大会筹备组与哪一款具有更加紧密的联系呢？仅仅从法理的角度来说，第二十一款更具针对性、联系更密切。如果仅仅考虑法律效果，那么，全国人大常委会适用第二十一款，决定辽宁省进入紧急状态，随之设立辽宁省人民代表大会筹备组，以之处理、应对辽宁地方政权面临的宪法危机，是可以的。但是，从政治的角度来看，虽然辽宁省人大及其常委会不能履行职责了，但是，党的领导，或者说，党对辽宁的领导，是有效而稳定的。在党的领导下，辽宁的地方政权并没有因此而陷于混乱或无序，辽宁省政府、高级法院、检察院还在有效地履行职责。在这样的政治现实与政治格局下，倘若“决定辽宁进入紧急状态”，由此支付的政治成本可能大于政治收益。因此，在第一款与第二十一款之间进行政治权衡，全国人大常委会适用《宪法》第六十七条第一款，以之作为成立辽宁省人民代表大会筹备组的宪法依据，可能是更恰当的选择。(www.xing528.com)

湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的情况又另当别论。由于设立衡阳市人民代表大会筹备组的决定是湖南省人大常委会（经过一定的程序）做出的，因此不涉及《宪法》第六十七条关于全国人大常委会职权的规定。湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的依据可以是《宪法》第一百零四条，该条款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。因衡阳贿选案而导致的衡阳市人大及其常委会不能履行职责，正好可以归属于湖南“行政区域内各方面工作的重大事项”。湖南省人大常委会依据这个宪法条款，可以设置衡阳市人民代表大会筹备组。《宪法》第一百零四条对地方人大常委会的这项授权性规定，还见于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第四十四条第四款：地方各级人大常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。除此之外，《地方组织法》第五十三条还规定：地方人大“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。这个条款为湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组提供了更加直接的依据，因为设立这样一个筹备组，正好属于“工作需要”，而筹备组恰好也是一种“办事机构”。可见，湖南省人大常委会决定设立衡阳市人民代表大会筹备组，可以依据《宪法》第一百零四条，也可以依据《地方组织法》第四十四条与第五十三条。这几个条款都可以支持湖南省人大常委会的决定，构成了湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的宪法依据与法律依据。

至于全国人大常委会在重庆直辖之际设立的重庆市人民代表大会筹备组，较之于全国人大常委会决定设立的辽宁省人民代表大会筹备组，由于原因不同、针对性迥异，当然不可能适用《宪法》第六十七条第二十一款关于紧急状态的规定，只能适用《宪法》第六十七条第一款的规定。这就意味着，尽管都是全国人大常委会设立的省级人民代表大会筹备组，但在宪法上的依据却可能出现差异。不过，湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组与海南省人大常委会设立三沙市人民代表大会筹备组，虽然原因、事由也不相同，但在宪法和法律上的依据则是相同的，都应当依据《宪法》第一百零四条与《地方组织法》第四十四条、第五十三条的规定。

从全面推进依法治国的要求来说，无论是全国人大常委会还是地方人大常委会，在为下一级地方政权设立人民代表大会筹备组之际，都应当坚持以宪法和法律为依据。进一步看，尽管都是设立人民代表大会筹备组，但由于层级不同、事由不同，设立筹备组的宪法依据、法律依据还可能出现差异，这是全国人大常委会和地方各级人大常委会在设立人民代表大会筹备组之际不能不加以考虑的。