执政党依宪治理：完善国家治理的关键

上文的分析表明，国家治理作为一个系统性、整体性的事业，离不开宪法资源的挖掘利用。因此，应当运用宪法资源来改进国家治理。不仅国家治理的制度体系离不开宪法的支持，完善国家治理的组织结构，也需要对宪法资源的充分运用。分析至此，是否穷尽了宪法促成国家治理的限度？回答是否定的。因为，还有一个更重要、更关键的问题有待于进一步思考：由于国家治理是在执政党的领导下展开的，那么，如何挖掘宪法资源以加强和改善执政党对国家治理的领导呢？

在当代中国的语境下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，执政党始终处于一个核心地位。国家治理体系中的一个关键环节、一个前置性安排，是执政党对国家治理的领导。正如有的学者所指出的：“国家治理，实际上是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程；是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下，科学民主依法有效地进行国家和社会管理；是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政。”^[76]按照这样的界定，同时也按照《宪法》序言中的相关论述，国家治理体系的核心和实质是执政党领导人民治国理政。中国现行宪法就是执政党领导人民制定的，已经反映了执政党对于国家治理的认知。在代表执政党，同时也是代表中国人民的宪法制定者看来，现行宪法有利于实现国家治理，因为宪法是安邦治国的总章程，或者说，是国家治理的总章程，是国家治理的体系化表达。

强化执政党依宪治国理政，有必要通过宪法或宪法性文件，对执政党的治国理政活动及其相互关系予以更具体的规定。无论是从理论上还是从实践中看，这样的方向都是可行的，也是必要的。其他国家也提供了类似的经验。譬如，联邦德国1974年出台的《政党法》规定了政党的宪法地位、政党的内部组织、选举中候选人的提名、选举经费、账目公开，等等。对此，我国学者指出，“由于该法对政党的地位、作用和内部组织做了这样一些法律规定，实际上政党就相当于国家机关了”^[77]。这种“政党国家机构化”的趋势很值得注意。这种趋势和实践的效果，得到了学界的积极评价，譬如，已有学者概括地指出：“德国政党法公布迄今刚满二十年，其成效令人满意！”^[78]虽然这些看法仅仅是学术见解，仅仅是一家之言，而且这些国家的政党制度与中国的政党制度具有本质性的区别，但是，这些国家的政治法律实践还是提供了执政党依法治理、依宪治国理政的有益经验。

从源头上看，政党确实不同于国家机关。但是，执政党按照宪法和法律的要求治国理政，执政党依宪领导国家治理，却是一个必然的趋势。而且，在当代中国，执政党的国家化也是一种客观存在的现象，执政党已经承担了核心的国家职能。尤其是在中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台以后，可以看到，党中央的决定几乎规划、涵盖了国家治理的所有领域，执政党作为国家治理的直接责任主体的趋势更加明显。在这种情况下，从宪法学的角度，强调执政党依宪领导国家治理、依宪治国理政，既有助于提升国家治理的有效性，也有助于加强党的建设，还有助于推进我国宪法的发展。(www.xing528.com)

宪法是国家治理的重要资源，国家治理体系的完善、国家治理能力的现代化必须倚重宪法。然而，要更好地发挥宪法资源对于国家治理的作用，要更好地运用宪法资源提升国家治理能力，就必须在宪法的框架下，进一步强化执政党依宪治国理政。

一方面，有必要把执政党依宪执政、依宪治国理政写进宪法或宪法性文件，并辅之以相关的具体规定，以之协调执政党依宪治国理政与其他国家机构治国理政的关系，从宪法的层面上对执政党领导国家治理做出权威性的安排。这种宪法上的安排既是对国家治理的制度体系的完善，也是对国家治理的组织结构的完善，因为执政党对国家治理的领导既是一个制度问题，也是一个组织问题。另一方面，充分运用宪法资源完善执政党对国家治理的领导，有助于在一个关键环节上改进国家治理、提升治理能力。为了实现这个目标，还可以更新既有的立法理念，总结党政联合立法的经验，通过党政联合立法的方式，为执政党依宪治国理政提供更丰富、更适合的法律资源、制度资源。在条件还不成熟的情况下，可先以不成文宪法或宪法惯例来看待，因为宪法惯例也是宪法的重要组成部分。^[79]在当下的国家治理实践中，也应当把其作为一项基本的宪法原则或宪法惯例来看待。这是国家治理体系中的一个关键环节，同时也是我国宪法实施中的一个关键环节。