运用宪法资源国家治理机构

组织结构是国家治理的物质载体，那么，如何建构国家治理的组织结构？我们认为，评判国家治理的组织结构是否合理，一个总体性的标准是，看它是否有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。分而述之，国家治理的组织结构是否合理，还要看它能不能提升国家机构的履职能力，能不能提升国家公民依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，能不能实现国家机构与国家公民之间的沟通协调。根据这些标准，我们发现，中国现行宪法已经为组织结构的建立完善提供了一个成熟、稳定的框架，那就是由国家公民与国家机构组成的二元化的组织结构。

（一）国家公民与国家机构的二元划分

在流行的宪法理论中，习惯于把“公民权利”作为一个相对独立的理论板块来论述，^[64]做出这种安排的依据是，中国现行《宪法》第二章的标题就是“公民的基本权利和义务”。但是，从组织结构来看，中国宪法实际上区分了两类主体：国家公民与国家机构。宪法通过对国家公民进行组织化的建构，规定国家公民可以做什么、应当做什么，构成了组织结构的一个单元；宪法通过对国家机构进行组织化的建构，规定国家机构应当做什么、必须做什么，构成了组织结构的另一个单元。而且，这两个单元之间的沟通机制，也可以运用宪法资源来建构。

在这里，我们把公民称为国家公民，有两个方面的考虑：一方面，公民都是国家公民。正如《宪法》第三十三条所规定的：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”按照这样的表达方式，公民的法律意义就是国家公民（也可以称为共和国公民）。在各种学术或官方文本中，虽然都使用简称的“公民”，但是，从宪法上看，“公民”的完整内涵是国家公民，“国家”是“公民”之前的被省略了的修饰词。对此，费希特对“国家公民”概念的运用是颇有深意的，他说：“每个国家公民都必然有财产。如果其他人不承认他的财产，那么，他也不会放弃对其他人的财产的要求，因为这种放弃只能是相互的；这样，他就可能不签署国家公民契约。”^[65]康德亦认为，“公民，即国家公民”。^[66]但是，在我国的学术文献中，人们习惯于把国家权力与公民权利加以对举，^[67]或者是把国家义务与公民权利进行对举，^[68]很少有人强调公民作为国家公民的属性；即使有个别论者把“国家公民”与“地区居民”加以对举，^[69]其目的也主要在于强调公民在法律面前人人平等的属性，并不在于强调公民的国家属性。针对这种理论，我们希望以完整的“国家公民”概念，强调公民在法律性质上对于国家的依赖性，或者说，在通常情况下，公民总是国家公民。^[70]

另一方面，强调公民是国家公民，强调公民的国家属性，其实还想指出，国家公民是国家治理的一种元素，国家公民是国家治理的组织结构中的一个单元。反之，如果淡化公民的国家属性，如果淡化公民与国家的关系，实质上就是取消了公民，当然也谈不上国家治理。譬如《鲁滨孙漂流记》描写的孤岛上的“星期五”，就不是公民，因为他跟国家这种政治性建制没有任何关系，他处在国家治理的组织结构之外。

既然公民都是国家公民，按照我国宪法文本的逻辑，与国家公民形成对应关系的组织结构单元则是国家机构。我国宪法把国家公民与国家机构分章规定的这种格局，可以组成一种国家治理的二元化的组织结构：国家公民与国家机构。

（二）国家公民及其权利义务

国家公民是国家治理的组织结构中的一个单元。国家公民与人民不同。人民是国家的治理者，人民也是神圣的主权者，人民还是一个整体性的概念，因此，在政治理论与法律理论中，一般不讲对于人民的治理，或者说，一般不把人民作为治理的对象。但是，国家公民作为平等的、均质化的个体，是实现国家治理的一种组织单元。国家治理的一个核心目标，就是把众多的国家公民整合起来，整合成为一个政治的、经济的、文化的、精神的共同体。这个治理目标的实现，可以借助宪法设置的两个环节。其一，宪法通过国籍这种建制，为共同体内的每个个体都赋予国籍，从而把所有的个体都变成了国家公民。因此，国家公民绝不是自然形成的，也不是一个自然事实，而是宪法建构的结果。^[71]其二，宪法通过设定公民的基本权利和基本义务，为所有的国家公民规定了行为模式——正如《宪法》第三十三条所说：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法上的这种规定，旨在让所有的国家公民都共享一套相同的行为模式，数量众多的国家公民由此就得到了有效的整合，这种整合就是治理。

在现行《宪法》中，从第三十三条至第五十条，都是关于公民权利的规定。在这些宪法条款中，主要规定、确认了国家公民的平等权、政治权利、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利、监督权与请求权等等。其中，平等权主要是指国家公民在法律面前一律平等的权利（第三十三条）。政治权利主要是指选举权和被选举权，以及言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利（第三十四、三十五条）。宗教信仰自由是国家公民自主地信仰宗教的权利，“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”（第三十六条）。人身自由主要包括生命权、人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯，以及住宅安全、通信自由等方面的权利。社会经济权利主要包括国家公民的财产权、劳动权、休息权、社会保障权。文化教育权利主要包括受教育权、文化权利。除了这些普遍性的权利，《宪法》还规定了对于特定国家公民的特殊保护，譬如对妇女、儿童、老年人、残疾人、华侨的特殊保护。《宪法》通过确认这些“基本权利”，其实是规定了国家公民“可以做什么”。

在一些权利本位主义者看来，“权利是王牌”，譬如在美国，“理查德·爱泼斯坦这样的保守主义者强调财产权的基本作用；罗纳德·德沃金这样的自由主义者强调受到平等关注和尊重的权利；欧文·费斯这样的集体主义者强调的则是弱势群体的权利。我们不要让明显的差异遮住我们的双眼，从而看不到把它们联系在一起的共同理念。无论什么样的权利是基本权利，他们都一致同意，美国宪法首先以及最主要涉及的是对权利的保护”^[72]。尽管权利本位主义者的这些看法受到了广泛的赞同，但是，从国家治理的角度来看，设定权利其实是整合国家公民、实现国家治理的一种宪法安排，是实现国家治理可以依赖的一种宪法技术。

设置义务也是整合国家公民的宪法安排与宪法技术。关于公民的基本义务，主要见于《宪法》第五十二条至第五十六条的规定。其中，第五十二条规定了维护国家统一和民族团结的义务。第五十三条规定了遵守宪法和法律的义务，同时还要求国家公民“保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。第五十四条规定了维护国家安全、荣誉和利益的义务。第五十五条规定了依法服兵役的义务。第五十六条规定了国家公民的纳税义务。这些义务，作为宪法确认的基本义务，主要在于规定国家公民“应当做什么”或“必须做什么”。

“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”^[73]，宪法通过基本权利与基本义务的设置，为所有的国家公民划出了行动的边界。国家公民在这个边界之内行动，都是自由的。宪法设定的权利义务对于整合国家公民的意义，就仿佛河流两边的堤岸，约束着河水往前流淌。如果河水始终在堤岸之内流淌，不泛滥到堤岸之外，那就意味着实现了对河水的有效治理。古史传说中的“大禹治水”，就是把神州大地上四处奔流、四散无序的水整合到一些河流之内，让大水受到堤岸的有效约束。大禹治水的原理，与现代国家对于众多个体的整合之道是相通的。概而言之，宪法以国籍的名义，为众多的个体赋予国家公民的身份，同时也把众多的个体整合成为一个政治、文化的共同体，在此基础上，通过基本权利和基本义务的设置，为众多个体规定了行动边界，由此形成“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”，^[74]这种局面的形成，就意味着国家公民这个组织结构单元得到了有效的整合与治理。(www.xing528.com)

（三）国家机构及其权力责任

对国家公民的整合主要通过宪法设定的权利义务机制，对国家机构的治理遵循了同样的宪法逻辑，只不过是把国家公民的权利与义务换成了国家机构的权力与责任。权力与责任是一体两面的关系，对于国家机构来说，它的权力就是它的责任。宪法文本中使用的“职权”一词，就是关于权力与责任的整合性的表达。因为“职权”一词，既包含了权力，也暗含着责任。

关于国家机构的有效治理，现行宪法设置了两个步骤。第一步，对国家机构进行了类型化的处理。按照宪法的规定，国家机构主要包括以下几种类型：（1）国家权力机关，指各级人民代表大会及其常务委员会；（2）国家元首，指中华人民共和国主席；（3）国家行政机关，指各级人民政府；（4）国家军事机关，指中央军事委员会；（5）民族自治地方的自治机关；（6）国家审判机关，指各级人民法院；（7）国家检察机关，指各级人民检察院；（8）国家监察机关，指各级监察委员会。这些不同类型的国家机构既各司其职，又相互关联，组成国家机构的整体框架。这种关于国家机构的宪法安排，既实现了国家机构的组织化、结构化，同时也建构了国家治理的直接责任主体，因为，无论是对政治、经济的治理还是对文化、生态的治理，都离不开国家机构的有效运作。

第二步，对于不同国家机构，宪法用较大的篇幅列举了其各自的权力与责任，以及它们之间的相互关系。譬如，全国人民代表大会是全国人民的代表机关，是行使国家立法权的机关，也是全国人民行使国家权力的最高机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。中华人民共和国主席是国家元首。国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。中央军事委员会是最高军事领导机关，是统一领导和指挥全国武装力量的机关。在地方机构中，在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府之外，还在民族自治地方设立了自治机关，亦即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。根据《宪法》的规定，这些自治机关享有更多的自治权，譬如，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例（第一百一十六条），自治机关有管理地方财政的自治权（第一百一十七条），等等。至于人民法院和人民检察院，分别是国家的审判机关和法律监督机关，分别独立行使国家的审判权和检察权。

这些关于国家机构的宪法规定，对于国家治理可以产生两个方面的支持。一方面，是对国家机构本身的治理。不同的国家机构可以做什么（权力）、应当做什么（责任）都得到了明确的规定。把这些不同的宪法条款勾连起来，不同国家机构之间的相互关系也得到了明确的规定。另一方面，国家机构既是国家治理的对象，同时也是实现国家治理的责任主体。因为，各种国家事务及公共事务都需要国家机构去处理。譬如，人民法院作为处理纠纷的国家机构，它通过自己的审判活动，可以定纷止争，把不确定的社会关系重新确定下来，这就在一定维度、一定层面上实现了国家治理。

（四）国家公民与国家机构之间的沟通机制

如果说宪法已经设定了国家治理的组织结构，那么，作为组织结构的两个单元，国家公民与国家机构之间的沟通机制是什么？对此，现行宪法已经做出了精准的安排，其中的核心机制就是税收与选举。

税收作为国家公民与国家机构之间的沟通机制主要体现在《宪法》第五十六条的规定中：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”税收作为国家公民与国家机构之间的沟通机制，可以在法理上得到有效的论证。因为，税是把国家公民与国家机构黏合在一起的最真实的纽带。当税款还存留在国家公民的手中时，它是国家公民的个人财产；但是，就在国家公民把个人财产缴纳给税务机构的一刹那，国家公民的个人财产就变成了国家税收。如果没有国家公民缴纳的税，国家机构就无法产生，更无法运转。正是依靠国家公民缴纳的税，国家机构才可能为国家公民提供众多——现在则是越来越多的“公共产品或转移支付”。^[75]公共产品绝不是免费的，它是国家公民以纳税的方式来“埋单”的——从这个角度来看，公民的纳税并不是无偿的，因为纳税是为公共产品支付的对价。由此我们发现，正是税收充当了国家公民与国家机构之间的沟通机制与联系纽带，《宪法》第五十六条既是整合国家公民的宪法资源，也是沟通国家公民与国家机构的宪法资源。

选举作为国家公民与国家机构之间的沟通机制主要体现在《宪法》第三十四条：年满十八周岁的国家公民“都有选举权和被选举权”。按照宪法条款以及选举法、组织法的相关规定，由国家公民经过层层选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会分别选举产生中央人民政府和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院，等等，国家机构由此形成。与此同时，政府、法院、检察院又反过来向同级人民代表大会及其常务委员会报告工作，并接受其监督，各级人民代表大会的代表则对选举他的选民（国家公民）负责。正是通过选举制、代表制等宪法制度，国家公民与国家机构之间建立了常态化的交往关系与沟通机制。从这个角度来看，《宪法》第三十四条及相关宪法性法律既是整合国家公民的宪法资源，同时也是沟通国家公民与国家机构的宪法资源。

通过税收和选举这两种核心的宪法制度，可以在国家公民与国家机构两个单元之间实现有效的沟通与整合，国家治理的组织结构，由此得到了有效的整合。因此，从国家治理的要求来看，为了进一步完善国家治理的组织结构，必须强化税收与选举对于国家治理的建构功能。