运用宪法资源，完善国家治理制度体系

全面贯彻实施宪法，本质上就是全面实施宪法规定的基本制度。宪法规定的基本制度，在宪法演进史上，呈现出一个逐渐丰满的发展过程。早期的宪法，主要是对基本政治制度的规定，主要是对政治权力的安排与规划。到了19世纪，特别是20世纪以后，宪法规定的基本制度开始从政治制度逐渐扩展至经济制度、文化制度、生态制度等方面。在当代，各个国家的宪法几乎都对国家治理的各项制度进行了全方位的建构。中国现行宪法也不例外。对于完善当代中国国家治理的制度体系，中国宪法提供了可靠的资源。中国宪法已经以根本法、最高法的形式，规划了国家治理的制度体系。

从内容上看，我国宪法已经对国家治理的制度体系进行了全面的规定：政治制度、经济制度、文化制度、生态制度。这几个方面的基本制度所构成的制度体系，组成了国家治理的制度体系。

（一）政治制度与政治治理

政治制度指向宪法的政治要素^[54]，主要在于确立、搭建国家的政治框架。通俗地说，就是要解决国家权力的制度安排。这显然是一个需要运用宪法来解决的制度问题。美国德鲁大学的里默教授认为，制定宪法就意味着“对于政治领域的创造性突破”，而创造性突破就意味着“对麻烦问题的成功解决”。^[55]在里默看来，1787年诞生的美国宪法，就是对美国政治领域的“创造性突破”，这部宪法规定了美国政治权力的三大支柱——立法、行政、司法及其相互关系，以及联邦与各州之间的相互关系，成功地解决了美国当时的“麻烦问题”。

在中国现行宪法中，“总纲”部分是对基本政治制度的规定，是对中国“政治领域的创造性突破”，其他章节关于政治问题的规定，是对“总纲”相关规定的具体化。较之于美国宪法，中国宪法对于中国“政治领域的创造性突破”主要体现在：第一条关于国家性质的规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第二条关于人民主权的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”以及第三条关于人民代表大会制度的规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”还有第四条关于民族问题的规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。”这几个方面的问题堪称当代中国最基本的政治问题，这几个宪法条款构成了中国政治制度的基本内容，是实现政治治理的主要依据。

为了实现对政治的有效治理，为了提升国家的政治能力，还应当在宪法规定的基本政治制度的框架下，进一步完善人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主制度，还应当加快政府职能转变、司法体制改革、人权保障机制、权力制约与监督机制等方面的制度建设，通过各项具体的政治制度，充实我国宪法规定的基本政治制度。

（二）经济制度与经济治理

规定经济制度是宪法发展的产物。在历史上，早期的宪法几乎都是关于政治制度的规定，一般不规定经济制度或经济生活。譬如美国1787年宪法，几乎就没有经济制度方面的具体内容。^[56]但是，自20世纪以来，特别是以1919年制定的德国《魏玛宪法》作为标志，宪法不仅要解决政治问题，还要规定经济生活，^[57]从此以后，经济制度成为宪法中的重要组成部分。与此同时，关于“经济宪法”的研究也受到了学界的广泛关注。譬如，德国弗莱堡学派的代表人物欧肯认为：“我们必须把经济宪法理解为对于一个共同体的经济生活的秩序的总决定。”^[58]按照我国学者的归纳，所谓“经济宪法就是按照市场经济的原则和规律建立起来的，保障公民经济权利与自由、制约国家经济权力的根本法规范，以及据此形成的宪治经济秩序”。^[59]可见，学术理论中的“经济宪法”主要是指调整经济生活的宪法规范，作为基本经济制度的主要依据，“经济宪法”在于实现对于经济的治理。

我国宪法中的经济条款集中体现在第六条：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”这个宪法条款规定了所有制形式、分配方式，构成了我国经济制度的基石性条款，用前文引证的欧肯的话来说，这个条款是关于我们这个“共同体的经济生活的秩序的总决定”。以这个条款为基础，从第七条至第十八条，在十多个条款中，中国宪法以较大的篇幅对中国的国有经济、农村集体经济、城乡土地、非公有制经济、公共财产、私有财产、市场经济、国有企业、集体经济组织、外国企业等经济现象分别进行了宪法上的定位，从而勾画了我国基本经济制度的总体框架。通过这些基本的经济制度，当代中国的经济秩序得以建构起来，治理经济的基本制度得以建构起来。

在宪法规定的基本经济制度的框架下，为了实现对于经济活动的有效治理，还应当进一步完善有关市场规则、价格机制、金融市场、财税体制、城乡发展一体化等方面的具体制度，以丰富我国的经济制度。

（三）文化制度与文化治理(www.xing528.com)

政治、经济与文化密切相关，不可分割，“文化提供了各种政治、经济、社会力量得以运行的背景；反过来，制度、社会关系或历史事件规定了文化得以显现自身的方式”。^[60]因此，与政治制度、经济制度相互并列的，还有文化制度。宪法规定的文化制度主要在于治理共同体的文化生活，甚至包括对思想、意识形态的治理。虽然，从某种应然的立场上看，文化、思想应当是自由的，似乎应当排除在“被治理”之外。譬如，马克思当年针对普鲁士的“书报检查令”就提出了尖锐的批判。^[61]马克思的批判当然是成立的。但从另一方面来看，在现实的国家治理过程中，任何一个国家事实上都会宣扬某种特定的文化、思想、意识形态。而且，在现实世界中，文化领导权、意识形态领导权对于任何国家来说都是至关重要的。^[62]说到底，一个立体的制度体系既包括政治制度、经济制度，也包括文化制度。对文化的治理，既构成了国家治理的一个面相，同时也是文化制度应当承担的功能。

在我国宪法中，着眼于文化治理的基本文化制度主要体现在第十九条至第二十四条，这几个条款分别涉及教育事业、科学事业、医疗卫生事业、（狭义的）文化事业、精神文明事业。其中，关于精神文明的第二十四条就颇具中国特色：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这样一个宪法条款，体现了国家治理的一个维度：对包括思想、文化、道德、理想在内的精神文明的治理。这样一个针对精神文明的宪法条款，作为我国基本的文化制度的组成部分，在其他国家的宪法中也可以找到对应物。譬如，德国《魏玛宪法》第一百三十五条规定：“联邦内居民得享有完全之信教自由及良心自由。凡清静之宗教演习，应由宪法保障及由国家保护之。”第一百三十七条还规定：“不立国教。宗教团体设立之自由，应保障之。”这样的条款同样是对精神文明的治理，可以归属于德国当时的基本文化制度。

在我国宪法规定的基本文化制度的框架下，为了改进对于文化的治理，文化管理制度、文化市场制度、公共文化服务制度、对外文化交流制度、国家文化安全制度等方面的具体制度，都是我国文化制度建设的题中应有之义。

（四）生态制度与生态治理

宪法上的生态条款作为调整人与自然、当代人与后代人之间关系的宪法规范，构成了生态制度的基础和依据。通过完善生态制度，可以实现生态治理的目标。最近几十年来，“由人与人的社会秩序向人与自然的生态秩序扩展，由环境资源的代内公平享有向环境资源的代际公平享有迈进，由发展经济的绝对自由向相对自由推移和由对个人价值的承认向对其他生命物种种群价值的承认拓展”，^[63]宪法中的生态条款及其支撑的生态制度，无论是在宪法中，还是在国家治理的制度体系中，其重要性都得到了显著的提升。

因此，旨在保护生态环境、实现生态治理的生态制度，作为国家治理的制度体系的一个重要环节，早已受到了各国宪法制定者的高度重视。譬如，早在1874年，《瑞士联邦宪法》第二十四条已经做出了这样的规定：“联邦对于森林及筑堤有最高监督权。联邦对于山川的管理与修筑以及水流发源地的造林工程给予支持。关于维持此类工程以及保护现有森林，由联邦颁布条例加以规定。”该宪法第二十五条规定：“联邦有权制定关于渔猎的法律，特别为保存山林中的禽兽以及对农业与森林有益的鸟类有权制定法律。”20世纪中叶以后，各国宪法竞相强化了生态制度建设，譬如1949年的《德意志联邦共和国基本法》第七十四条、1975年的《希腊共和国宪法》第二十四条等等，都规定了本国的基本生态制度。到21世纪初，已有60多个国家在宪法中做出了保护生态环境的规定。

我国现行宪法亦不例外。我国《宪法》规定的生态制度主要见于第九条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这是自然资源保护制度的宪法依据；还有第二十五条：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”这个条款规定的计划生育制度，构成了我国治理、调整人口数量与资源环境承载量之间的相互关系的宪法规定；还有第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这几个宪法条款，支撑了我国治理生态的生态制度。

在宪法规定的基本生态制度下，应当进一步健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，完善生态保护红线制度，完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善生态环境保护管理体制，等等。通过完善我国的生态制度，可以改进我国的生态治理。

综上所述，根据我国宪法的相关条款，可以看到支撑我国国家治理的制度体系包括政治制度、经济制度、文化制度、生态制度，它们分别着眼于对政治的治理、对经济的治理、对文化的治理、对生态的治理。对于国家治理的制度体系的这四个组成部分，经1999年宪法修正案产生的《宪法》第五条第一款已经做出了概括性的规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这个条款是对国家治理的制度体系提出的总体性要求。按照这个总体性的宪法条款，无论是对政治、经济的治理，还是对文化、生态的治理，都必须“依法治理”。无论是政治中国、经济中国还是文化中国、生态中国，都必须走向法治中国，亦即走向社会主义的法治国家。