国家治理与宪法资源的运用-历史考察与现实需求

从历史上看，无论是西方还是中国，都面临着国家治理的艰巨任务。近现代以来，为了走出困境，解决国家治理的核心问题，中国和西方各国都习惯于运用宪法资源提高国家治理能力，化解国家治理中出现的危机，从而留下了若干值得注意的经验和教训。有必要在正视这些经验教训的基础上，看到当代中国国家治理的现实需要，以及这种现实需要为挖掘运用宪法资源、改进国家治理留下的空间。

（一）西方历史上的国家治理及其对宪法资源的运用

西方国家是近现代宪法的先行者，也是运用宪法资源实现国家治理的先行者。在代表性的西方国家中，英国被视为近代宪法的萌生地。尽管英国宪法呈现出不成文宪法的外在特征，但是，一部英国宪法演进史，就是一部运用宪法资源实现国家治理的历史。其中，1215年的《大宪章》作为英国宪法的源头，就以政治契约的形式，解决了国王约翰与贵族、自由民、教会之间的利益冲突，^[31]通过限制王权化解了当时的治理危机。此后，1628年的《权利请愿书》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》等宪法性文件，则反映了议会对王权的持续不断的限制。1911年及1949年的《议会法》则是下议院对上议院的权力限制。通过制定实施这一系列宪法性法律文件，有效地化解了不同利益群体之间的矛盾，实现了对各种利益群体的有效整合，形成了议会主权、法律主治的国家治理结构，在数百年的时间里，持续不断地提升了英国的国家治理能力和综合国力。

正是由于英国宪法成功地解决了国家治理中的难题与危机，在改善国家治理的实践中发挥了显著的作用，英国宪法受到了思想界的高度推崇。在英国思想家戴雪看来，英国宪法“是神秘而不可强以言语形容的政治功业”，甚至“是一种神物，无论本国人民或外国人民，万一竟有不能即时理会之处，论者亦只应加以敬畏，而不生贰心”。^[32]这种饱含敬畏的言辞，足以显示英国宪法对英国民众的感召力，以及英国民众对英国宪法的向心力。当所有英国人都信仰英国宪法，都服从英国宪法的支配时，就意味着宪法已经充当了英国国家治理的重要资源。正是鉴于英国宪法对英国国家治理的作用，我国思想家梁启超也对英国宪法赞赏有加，甚至称其为“完全无缺”之宪法。^[33]

如果说英国宪法持续地、稳健地改善了英国的国家治理，妥善地实现了国家整合，那么，美国1787年宪法则是应对治理危机的产物。正如托克维尔所见，在美国1787年宪法颁布之前，“每个殖民地都成了一个独立共和国，都要求享有完全的主权。邦联政府被它的宪法弄得软弱无力，不再有共同的危险感作为它的支柱，眼看着船舶上悬挂的国旗被欧洲大国凌辱而毫无办法，而且当时也没有足够的力量去对待印第安人和支付独立战争时期所举债款的利息。在邦联政府就要毁灭时，它正式声明自己无能为力，并向制宪权呼吁”。这就是说，濒临毁灭的邦联政府已经不能有效地治理这个政治共同体了。在国家治理快要崩溃之时，在国家治理能力跌入谷底之际，美国人转而求助于一部新的联邦宪法，希望以此完善国家治理体系和提升治理能力。在华盛顿的主持下，美国制宪会议“经过长期的深思熟虑，终于建议人民接受至今仍然治理着美国的那部基本大法”。^[34]

在思想史上享有较高地位的《联邦党人文集》，就是当时的立宪者为新宪法鼓与呼而写下的篇章。按照联邦党人的逻辑，“目前的邦联政府不足以维持联邦”，^[35]不足以应付内外矛盾，亟待制定新宪法；只有建立新的国家治理体系，才能拯救这个新生的国家。在联邦党人的努力下，1787年宪法制定出来了，很快就在提升美国国家治理能力方面发挥了显著的作用。美国社会很快就形成了“一种对其原则不加分辨的、近乎盲目的崇拜”，认为美国宪法“用一纸文件的统治取代了国王的统治”。^[36]甚至是身为制宪当事人的华盛顿，亦在1788年颇有几分自负地指出：“新宪法至少有一点可取之处，就是采取了比人类迄今所建立的任何政府所采取的还要多的防范和其他难以逾越的措施，以防止走向暴政。在凡人的世界中，不能期望完美无缺，但是现代的人类在国家治理方面已有明显进步。即使目前呈现给美国民众的政府体制在实验中发现未能达到应有的完美程度，还可以根据宪法随时加以改进。”“根据已经审议成熟的结果，我只想再多说一句，要么通过新宪法，要么回到绝对的无政府状态并承受其可悲的恶果，别无其他选择。”^[37]美国二百多年来的国家治理实践已经验证了华盛顿的这番话。事实上，正是在1787年宪法设置的治理框架下，美国的国家治理能力迅速提升，并成为20世纪以来的世界第一强国。倘若要追根溯源，那么，美国的强国之道就是美国的国家治理之道，它就浓缩在1787年诞生的美国宪法中。

英国的不成文宪法促进了英国的国家治理能力，美国的成文宪法提升了美国的国家治理能力。这两个国家的宪法都促成了国家治理体系的改善，与本国的国家治理相得益彰。相比之下，近代法国则留下了更多的教训。自18世纪后期到19世纪，法国不断爆发革命，长期在立宪君主制、专制君主制与民主共和制之间反复“翻烧饼”。在相当长的时间里，法国政治动荡，宪法更换频繁，^[38]国家治理乏善可陈，长期走不上正轨。背后的原因虽然是多方面的，但是，不善于运用宪法资源以资国家治理，不能不说是一个重要的原因。

让我们以1848年法国宪法为例稍做分析。这部在1848年法国革命中诞生的宪法虽然确认了民主共和制，但由于它的内在矛盾，导致其未能改善法国的国家治理。对此，马克思在《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》一文中已有专门的分析：“这个宪法的主要矛盾在于下面这点：它通过普选权给予了政治权力的阶级正是它要使它们的社会奴役地位永恒化的那些阶级——无产阶级、农民阶级和小资产阶级，而被它剥夺了维持旧有社会权力的政治保证的阶级正是它批准具有这种权力的那个阶级——资产阶级。资产阶级的政治统治被宪法勉强塞进民主主义的框子里，而这个框子时时刻刻都在帮助资产阶级的敌人取得胜利，并使资产阶级社会的基础成为问题。宪法要求前者不要从政治的解决前进到社会的解放，要求后者不要从社会的复辟后退到政治的复辟。”^[39]这些内在的矛盾，在宪法内部造成了相互撕裂的效果，既是国家治理不善的原因，甚至也是革命失败的原因。

不过，虽然法国宪法在改进国家治理方面走过了一条曲折的道路，但法国人孟德斯鸠在《论法的精神》一书中阐述的宪法理论，却对其他西方国家特别是美国的宪法及其国家治理产生了深远的影响，成为西方各国完善国家治理体系的重要理论资源。

概而言之，英、美、法诸国在运用宪法资源促进国家治理方面积累的经验教训与理论学说，为当代中国运用宪法资源实现国家治理提供了若干镜鉴，其中蕴藏的宪法智慧和治理智慧可以批判地汲取。

（二）中国历史上的国家治理及其对宪法资源的运用

如果说西方的宪法是原生的，那么现代中国的宪法主要是借鉴移植的结果。从发生学的角度来看，宪法在现代中国萌生，就是为了化解国家治理危机、提升国家治理能力。

传统中国没有现代意义上的宪法，传统中国主要是依据儒家建构的治理框架，有效地回应了国家治理的需要。但是，到了清朝末年，随着传统的天下体系转换成现代的万国体系，儒家治理框架已经不足以有效地实现国家治理了。“秦之儒者，法术刑名。汉之儒者，曲学阿世。宋之儒者，不近人情。元之儒者，进退失据。”^[40]正是在儒家坍塌、儒者跌落的过程中，启蒙思想家们提出了立宪救国的新思路。其中，严复主张：“今日所谓立宪，不止有恒久之法度已也，将必有其民权与君权，分立并用焉。”^[41]严复在此所说的“立宪”，就是要用新的治理框架更新传统的国家治理体系。在1898年的一份奏折中，康有为断定“东西各国之强，皆以立宪法开国会之故”，他相信，在宪法设定的框架下，各种国家制度相互配合，各种国家机构相互支撑，全国人民“合为一体，国安得不强？”^[42]。严复、康有为的这些言论代表了清末中国的一种声音：运用宪法资源来完善国家治理，实现国家富强，他们把强国的希望、提升国家治理能力的希望，都寄托于对宪法资源的运用上。

正是看到了西方各国宪法对西方国家治理能力所产生的正面效应，清朝末年亦开始了创制宪法的尝试。1908年的《钦定宪法大纲》、1911年的《宪法重大信条十九条》，都是因此而诞生的。但是，在积重难返的背景下，这两部宪法性法律文件都没有为改善清末的国家治理发挥应有的作用。民国建立之后，宪法对于国家治理的意义同样在当时社会取得了广泛的共识。从孙中山到袁世凯，从北洋军阀到南京的国民党政权，尽管立场不同，理念各异，却有一个最大公约数：都在制定自己的宪法，都希望运用宪法资源改善国家治理。但是，由于种种原因，这些宪法同样没有在改善国家治理方面发挥应有的作用，国家治理也一直没有走出体制性瓶颈。(www.xing528.com)

作为临时宪法，1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》在制度上、组织上为新中国奠定了基本的治理框架。几年之后，为了改善国家治理，国家又制定了1954年宪法。在论及这部宪法时，毛泽东指出：这部宪法“总结了最近几年来社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验”，“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”。^[43]毛泽东在此指出了两点：（1）1954年宪法总结了国家治理的相关经验；（2）它有助于提高全国人民的积极性，从而为中国特色的社会主义制度奠定了很好的基础。

至于现行宪法，自1982年颁布实施以来，已经在维护国家统一、民族团结、社会稳定方面发挥了强大的作用，在国家治理方面产生了极为深刻的影响，已经构成了当代中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要资源。

（三）进一步挖掘宪法资源改进国家治理的空间

中国现行宪法虽然在规范国家治理秩序、提升国家治理能力方面发挥了强大的作用，但是，宪法的作用还有待于进一步发挥，国家治理还有待于进一步挖掘宪法资源。在国家治理的实践过程中存在的诸多问题，譬如，有法不依、执法不严、违法不究在一些地方和部门依然存在，关系人民切身利益的执法司法问题还比较突出，特别是国家治理在系统性、整体性、协同性方面存在的问题，都需要进一步运用宪法资源来加以解决。只有强化宪法对国家治理的规范性，才能更好地解决国家治理实践中存在的问题。因此，应当根据国家治理的迫切需要，进一步拓展运用宪法资源改进国家治理的空间。

国家治理的迫切需要是什么？对此，中外学者已经从不同的角度提供了不同的回答，我国有学者强调了规范权力、保护权利、价格机制三要素。^[44]西方文献中，韦伯重视科层制的官僚体制，^[45]福山偏好组织的设计与管理、政治体系的设计等因素，^[46]福柯认为，由制度、程序等构成的“总体”，一系列治理特有的“装置”，还有治理的过程与结果，对于治理来说都很重要。^[47]在借鉴这些理论观点的基础上，我们认为，我国国家治理的迫切需要主要包括两个方面：完善的制度体系，以及完善的组织结构。

一方面，当代中国的国家治理还需要更加完善的制度体系。

制度体系是由制度构成的，那么，制度是什么？韦伯认为，制度主要是指“惯例”与“法律”。^[48]罗尔斯“把制度理解为一种公开的规范体系”。^[49]按照诺思的观点，“制度是人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束”。^[50]舒尔茨主张“将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治和经济行为”。^[51]制度法理论认为，制度这个概念“是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程”。^[52]把这些观点综合起来，我们认为，制度主要体现为具有约束力的规则。将各种制度组合起来就构成一个体系，亦即制度体系。从功能上看，制度体系构成了国家治理的制度保障，而且是体系性、规则化的制度保障。

在数十年的实践中，中国已经建立了一系列实现国家治理的制度体系，但是，现行的制度体系在系统性、整体性、协同性方面还有待于进一步完善。譬如，保障党的领导、人民当家做主与依法治国辩证统一的制度，推动人与自然和谐发展的制度，协调市场机制与政府监督的制度，科学有效的权力制约与监督制度等，都需要进一步完善与优化。这就提出了建构更加合理的制度体系的必然要求。如何科学建构国家治理的制度体系，是下面将要讨论的问题，但制度体系作为国家治理的迫切需要，是国家治理的基石。

另一方面，国家治理还需要更加完善的组织结构。

从功能上说，国家治理的组织结构是实现国家治理的物质载体。“组织结构的设计是按照能最有效地分配和协调各种活动的要求进行的。”^[53]在国家治理的视野中，相对于制度体系的完整性、逻辑性、系统性，组织结构具有能动、相互作用的性质和特征。相对于制度体系所呈现出来的内部各种制度相互并列，甚至是相互平行的特征，组织结构更多地是由角色不同、功能互补的主体组合而成的。如果说，制度体系是由制度、规则构成的，那么，组织结构就是由机构与人组合而成的。在组织结构中，各个主体之间相互交往也相互依赖，相互冲突也相互妥协，共同维系着一个有机的组织结构关系。通过组织结构内部各种主体之间的有效整合、有效运转，才能最终实现国家治理的目标。

作为国家治理的一个重要方面，组织结构还有待于进一步完善。譬如，在行政执法领域，还存在着多头执法、权责交叉的问题；在司法领域，还存在着司法机构受制于地方干扰的问题；等等。这些在组织结构层面上存在的问题，已经妨碍了国家治理能力的提升。因此，构建更加完善的组织结构、提供更加有力的组织保障，对于国家治理来说是不可或缺的。

要改进当代中国的国家治理，必须坚持“两手抓”：既要构建更加完善的制度体系，还要构建更加完善的组织结构。两者之间，制度体系解决了国家治理的框架问题，是对国家治理的总体安排；组织结构是国家治理的物质载体。两者尽管各有指向，但它们作为国家治理的两大支柱，有一个共同的特点：都应当运用宪法来建构。因为宪法既是制度体系的渊源，也是组织结构的渊源。宪法蕴含着推进国家治理体系和治理能力现代化的巨大能量，因此，应当从制度体系建设、组织结构建设两个方面着手，进一步激发宪法对于国家治理的潜能。这个过程，也是全面贯彻实施宪法的过程。