合法性基础是国家治理有效展开的基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个前置性条件。正如福山所见，仅仅依靠“技术治理手段”，不可能走出“无力或失败国家”的陷阱。[1]因此，国家治理体系的完善、国家治理能力的提升，必须要以夯实国家治理的合法性基础为前提。
对于国家治理的合法性基础，我国政治学界已有一些初步的相关论述。譬如，有的学者认为，我国国家治理的战略选择应当着眼于三个要素：价值引导、制度统合与组织支撑。所谓“价值引导”，主要是指主流意识形态“引领多元的社会文化与生活样式，实现低成本的有效治理”。[2]这样的“战略选择”，虽未直接论及国家治理的合法性基础，但其中的“价值引导”与国家治理的合法性基础已有某些关联。还有学者从“国家运动”的角度，提到了国家治理的合法性，认为合法性“是指社会改造的目标和手段应该符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚”。[3]这种关于“合法性”的界定，主要体现了一种社会学、政治学的进路与立场。
相比之下，西方文献中的相关论述更加聚焦、更具针对性。譬如，美国学者福山从国家建构的角度，认为应注意“涉及国家概念中的四个方面：（1）组织的设计和管理；（2）政治体系的设计；（3）合法性基础；（4）文化和结构因素”。其中，“合法性基础”在理论上属于政治学，旨在强调国家能力与合法性具有直接的联系。福山还说，“20世纪末，苏联开始解体，国家能力大大弱化，其原因正是其专制性质使其政体在公民眼中丧失了合法性”。[4]这就提醒我们，合法性基础是国家建构的重要组成部分，当然也是国家治理应当考虑的重要主题。
影响更大的论述出自马克斯·韦伯，他说：“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”[5]韦伯在此所说的“合法性”是什么意思呢？哈贝马斯的解释是：“至少要满足两个条件，一种统治才可以说是合法的。这两个条件是：（1）必须从正面建立规范秩序；（2）在法律共同体中，人们必须相信规范秩序的正当性，即必须相信立法形式和执法形式的正当程序。”[6]在这里，韦伯、哈贝马斯虽然论述的是统治的合法性，但也可以用来解释国家治理的合法性。这就是说，任何国家治理，都必须唤起并维持对它的合法性的信仰。没有足够的合法性基础，不可能形成有效的统治，亦不可能形成有效的国家治理。(www.xing528.com)
可见，强化国家治理的合法性基础，是中外政治学界的一个共识。但在我国法学理论界，这个问题却没有得到积极的回应；对于法学理论来说，不关心国家治理的合法性基础，显然是一个疏漏。当前，尤其值得注意的是，在法治中国建设的整体背景下，国家治理与法治具有一定的同构性，因为说到底，法治的核心指向，就是通过法的国家治理。在理论和实践中，国家治理与法治虽然有不同的目标定位，但法治却构成了国家治理展开的主导性方式。因此，国家治理的合法性基础，既是一个政治学问题，更是一个法学问题，更应当在法学理论、法治理论的框架下得到有效的回应。
站在法学的立场上看，应当如何强化国家治理的合法性基础？我们的回答是：国家治理的合法性基础应当由法来奠定，但是，最终还需要由宪法来奠定。因为宪法是根本法、最高法，也是安邦治国的总章程。而且，在当代中国的法律体系中，宪法之外的其他重要法律的第一条，一般都写有“根据宪法，制定本法”的字样。这就是说，宪法是其他法律合法性、有效性的终极依据与根源。既然法律的合法性基础都离不开宪法的支撑，那么，国家治理的合法性基础也需要通过宪法来奠定。因此，要从理论和实践的层面上强化国家治理的合法性基础，首要的问题就是要看到宪法与国家治理合法性基础之间的特殊关联。着眼于此，有必要对中国宪法支撑国家治理合法性基础的方式进行专门的探讨，希望以此从法学、法治的立场上深化“国家治理的合法性基础”这一时代命题。
着眼于宪法对国家治理合法性基础的支撑，可以看到，中国现行宪法的开端与结尾两个部分，已经从两个不同的方面，为国家治理的合法性基础提供了有效的支撑。其一，在宪法的开端，宪法序言以历史叙事的方式，通过历史规律的建构，为国家治理的合法性奠定了基础；其二，在宪法的结尾，宪法关于国旗、国歌、国徽、首都的规定，以符号叙事的方式，通过国家认同的强化，为国家治理的合法性奠定了基础。对于我国宪法“从头至尾”为国家治理的合法性基础提供支撑的方式，兹论证如下。
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