党规国法关系：特别规范与一般规范

要理解党规与国法的关系，不妨借用法的分类理论中的一对范畴：特别法与一般法。特别法与一般法的相同之处在于：它们是同一个立法者制定的，在效力等级、权威性诸方面，享有同等的地位。它们的差异在于适用范围上的不同：一般法针对一般的人、一般的事，或在全国普遍适用；特别法针对特定的人、特定的事，或在特定领域、特定区域内适用。借用这种关于法的分类理论，我们可以说，党规与国法的关系，就是特别规范与一般规范的关系。

一方面，从形式上看，或者说，从规范的适用范围来看，党规作为党内法规，主要适用于党内的人与事，是适用于8000万中共党员的规范。国法作为国家法律，适用于全国，是适用于13亿中国人的规范。在13亿中国人中，包含了8000万中共党员。国法既适用于8000万中共党员，也适用于8000万中共党员之外的其他所有中国人。由于国法在全国范围内是普遍适用的，因此，国法是一般规范。相比之下，党规主要适用于8000万中共党员，在形式上说，通常不能适用于8000万中共党员之外的其他中国人，因此是特别规范。

党规主要是治党的规范。党规主要调整党内事务。如果仅仅是从形式上看，在多数情况下，党规的直接效力无涉于党外，但是，即使在形式上，国法的效力也是遍及党内的。一个中共党员，既要遵守党规，也要遵守国法；一个非中共党员，从形式上说，只需要遵守国法，党规对其没有约束力。由此，就奠定了党规与国法的关系格局：特别规范与一般规范的关系。党规因为针对特定的人（中共党员）、特定的事（党内事务）而成为特别规范；国法因为针对一般的人（所有中国人）且在全国范围内适用而成为一般规范。

另一方面，从实质上看，或者说，从规范的性质、实质来看，国法可以看作是党规的延伸，是党规反映的意志从党内延伸到党外的结果。这就意味着，党规与国法具有共同的性质。这是把它们称为特别规范与一般规范的前提。

按照现行的理论和实践，国法是国家机构制定的，是全国人大及其常委会、国务院及其部委、有立法权的地方国家机构制定的。但是，无论是从理论上还是从实践中看，当代中国的国法，都是党的意志、党的主张法律化的结果，是党的主张转变为法律的结果。因此，国法的性质、实质，是党的意志、党的主张。换个角度来看，任何一部国法，都不可能背离党的意志与党的主张。对此，党的十八届四中全会已经做出了明确的决定：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”^[84]按照这些权威性的规定，党的意志是灵魂，国法是载体。

在此基础上，我们可以发现，一方面，党的意志最终体现为国法，另一方面，党的意志更直接地体现为党规。国法与党规同根同源，都体现了党的意志与主张。这就相当于合同法与民法通则同根同源，都体现了全国人大的意志与主张——当然，在最终的意义上，合同法与民法通则作为国法，都体现了党的意志与主张，体现了人民的意志与主张。因此，对于党来说，党要治党，依党规；党要治国，依国法。或者说，在党内，党依据党规治党；在党内与党外，党依据国法治国，因为党仍在国内。从党规到国法，相当于从内核向外围的延伸，从中枢向躯体的拓展。(www.xing528.com)

国法作为党规的延伸，还可以换一个角度来理解：党规是国法的逻辑起点。在党规体系中，党章是整个党规的集中表达与最高体现。党章的总纲第一段规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”这段话，规定了中国共产党与中国人民、中华民族、中国特色社会主义事业的关系，规定了中国共产党与先进生产力、先进文化、最广大人民的根本利益的关系。这样的规定，与中国宪法的序言具有逻辑上的衔接关系。因为，中国宪法序言直接规定了党的领导：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民……取得的。……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”

把党章总纲与宪法序言打通来看，可以发现，在宪法序言之后是宪法正文，宪法正文充当了国法体系的依据或“母法”。这就是说，整个国法体系是宪法序言的逻辑延伸。在国法体系的框架内，宪法序言可谓国法效力依据的天花板了，按照凯尔森的规范等级体系理论，宪法序言已经是“整个法律秩序的效力的最高理由”了。^[85]但是，宪法序言所确认和规定的“党的领导”，其依据又是什么呢？回答是：党章，尤其是党章总纲的开篇对于中国共产党与中国人民相互关系的界定——中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，是先进生产力的代表，先进文化的代表，是最广大人民根本利益的代表。这就是“党的领导”的法理依据。这样的法理依据，甚至可以在马里旦的理论学说中得到解释。因为马里旦认为，法律是“理性的命令，由对共同体负有照看义务的人根据公共利益制定并颁布”^[86]。根据这个定义，中国共产党可以理解为“对共同体负有照看义务的人”，正是这种“照看义务”，为党的领导提供了正当性依据，同时也让中国共产党充当了真正的立法者，充当了“根据公共利益制定并颁布”法律的人。可见，党章为宪法序言提供了理据，是宪法序言的基石，因而也是宪法正文以及整个国法体系的效力源头与逻辑起点。

党章以及源于党章的党规，从根本上说，都可以归纳为一句话：党的领导。“坚持党的领导”居于“四项基本原则”之首，可谓当代中国事实上的“第一规范”，可谓当代中国效力等级最高的“第一规范”，它在党章的总纲中得到了全面的论证，它见于中国宪法序言。宪法正文以及源于宪法的国法体系都必须服从这条“第一规范”，因为，国法就是党领导人民治理国家的依据、方式，从根本上说，也是在“坚持党的领导”这条“第一规范”之下展开的。

党规与国法之间的这种特别规范与一般规范的关系，近似于传统中国的体用关系：党规直接规定党的领导，近似于体用关系中的“体”；国法是党领导人民治理国家的方式、工具、措施，近似于体用关系中的“用”。^[87]