基础性规范：党规与国法

以上分析表明，无论是在传统中国还是在西方世界，都存在着一种支撑文明秩序的规范二元现象。在当代中国的文明秩序格局中，同样存在着两种相互并存的二元规范，那就是党规与国法。党规与国法作为两种基本规范，构成了支撑当代中国文明秩序的两根主要支柱。

先看党规。在当代中国的语境下，党规的含义是清楚明白的，它指的是中国共产党制定的党内法规，亦有学者称之为党内规范。^[73]从源头上说，党内法规作为一个汉语概念，出自1938年召开的中共六届六中全会。毛泽东在这次会议上所做的政治报告《中国共产党在民族战争中的地位》中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”^[74]同样是在这次会议上，刘少奇还做了《党规党法的报告》，他认为：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”^[75]这次会议，是“党内法规”“党规”这些概念在现代中国的肇始。1945年，刘少奇在《论党》一文中又指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”^[76]此后，党的历代领导人都曾使用过“党内法规”或“党规党法”的概念。2014年10月，在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中再次论及党内法规：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”^[77]据此，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。

在正式的党内法规中，1990年颁布的具有党内“立法法”性质的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，以党内法规的名义，正式界定了“党内法规”的含义：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。”这样的正式规定，不但明确了党内法规的内涵，而且规定了党内法规与党章的关系。两年后的1992年，党的十四大修改党章，正式在党章中写入“党内法规”这个概念。2013年修订出台的《中国共产党党内法规制定条例》对“党内法规”这个概念进行了完善：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”至此，党内法规就成为一个定型化的概念，同时也是对当代中国已经形成的一种基础性规范的概括。

就党内法规的现状来看，法律出版社于1996年、2000年、2011年分别出版的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》和《中国共产党常用党内法规新编》一共收录了中央层级的党内法规332件。其中，由中国共产党全国代表大会、中共中央、中共中央办公厅制定发布的党内法规有148件，占44．58%；由中共中央纪委、中共中央各部门（譬如中组部、中宣部，等等）制定发布的党内法规有184件，占55．42%。这些党内法规的主要内容涉及党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查等方面。^[78]

与党规并列的国法，内涵相对清晰，它就是国家机构制定的宪法、法律、法规，简而言之，就是国家法律，简称“国法”。按照国务院新闻办公室2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体”。这份白皮书还告诉我们，“截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部”。对于这个国家法律体系及其内部结构，法学界已有较多的研究，^[79]而且，国家法律这个概念在法学界已经成为通识与常识，因此，这里不再展开讨论。

党规是一种规范，国法是另一种规范。把这两种规范进行比较，它们的区别是明显的。首先，制定主体不同。党规是党的机构制定的。制定党规的机构是多样化的，既包括党的全国代表大会、党的中央委员会、党的中央纪律检查委员会，也包括党中央的各个部门，譬如中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部等机构，还包括党的省级地方党委。国法是由国家机构制定的。制定国法的机构同样是多元化的，既包括全国人民代表大会及其常务委员会，也包括国务院、国务院各个部委，还包括有立法权的地方国家机构。(www.xing528.com)

其次，调整对象不同。党规的调整对象主要是党员、党的干部、党的机构，主要涉及党内事务。国法的调整对象是国家机构、社会组织与公民个人，或者说，就是自然人、法人与其他组织。在国法的调整对象中，看不到“党员”这样的主体。国法不调整党内事务。

再次，强制方式不同。作为规范，党规与国法都有强制性，但两者的强制方式存在着明显的差异。党规的强制性主要体现为党内强制。较之于党规，国法主要依赖国家机器进行强制。

最后，明确程度不同。在党规体系中，有些党规具有较高的明确性，譬如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，但是，也有一些党规表现为原则性、方向性的规定，譬如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，虽然权威性很高，影响也很大，但从规范的明确程度来看，却不够高。相比之下，国法体系中虽然也存在着一些明确性不够高的规范，如宪法总纲中的一些规范，很多都是原则性的规范，甚至是倡导性的规范，但从总体上看，国法体系中的大多数甚至绝大多数规范，都有较高的明确性。这些明确而具体的国法规范，为自然人、法人和其他组织的行为提供了有效的指引。

以上几个方面，大致可以描绘出党规与国法的差异。当然，两者之间也有一些形式上的关联。譬如，有一些党规与国法是无法截然分开的。譬如《中共中央　国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》《中共中央　国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，等等。这样的规范，由于是由党的机构与国家机构联合做出的，因而既具有党规的性质，也具有国法的性质，可以视为党规与国法交叉重叠地带的规范。